[voiserPlayer]
Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) projeleri 1990’lı yıllardan günümüze, ülkelerin artan altyapı ihtiyaçlarına paralel olarak kamu ve özel sektörün uzun vadeli bir sözleşme imzalamasıyla karşılıklı işbirliği oluşturan ve birçok ülkede uygulanan bir konsept. Ülkemizde de KÖİ projeleri sağlık, ulaştırma, enerji ve altyapı gibi farklı birçok alanda ortaya çıkıyor. Bununla beraber KÖİ projelerinin kamu bütçesi üzerindeki etkisi itibarıyla, amacına uygun ve doğru kullanımı önem taşıyor. Çeşitli tahminlere göre KÖİ projelerinde kamunun özel sektörle yaptığı hazine garantili anlaşmaların tutarı 150 milyar doları geçiyor. Bazı sözleşmelerin dolar kuru üzerinden yapılması ise kamu bütçesi üzerindeki baskıyı gün geçtikçe arttırıyor. Bu hafta Türkiye’nin gelecek nesillerini ilgilendiren Kamu Özel İşbirliği projelerinin ideal örneklerinde uygulanan yöntem ve metodolojinin ülkemizde ne düzeyde yerine getirildiğini Başkent Üniversitesi’nden Prof. Dr. Uğur Emek ile konuştuk.
Kamu özel iş birliği (KÖİ) projeleri kısaca kamunun bir veya birden fazla özel sektör şirketiyle ortaklaşa yaptığı uzun vadeli yatırım projeleri olarak tanımlanabilir. Farklı ülkelerden KÖİ sözleşmeleriyle gerçekleştirilen projeler düşünüldüğünde, bu konseptin ülkemizde uygulanmasında amacına uygun ve doğru bir yöntem izleniyor mu?
‘‘Unutulmamalıdır dünyada mega projelerin on tanesinden dokuzu başarısızdır.’’
Hayır, KÖİ projelerinin ülkemizde uygulanması amacına uygun ve doğru izlenmemektedir. Normal şartlarda ihale açılır ve proje şirketleri tekliflerini verirler. Gelen tekliflere göre ihalelerde kazanan veya kazananlar belirlenir. Sonrasında kazanan firma uzun vadeli finansmanı bulmakla yükümlüdür. Bulduğu finansmanla yatırım aşamasını fonlar, o finansmanın da yegâne garantisi, projenin kendi yarattığı gelirlerdir. Bir başka deyişle projenin yarattığı nakit akışıdır. Nakit akışını hesaplarken, talep tahminlerini yapabiliyor olmanız gerekmektedir. Talep tahmini yapabilmeniz için de projelerin basit ve öngörülebilir olması, kamu özel işbirliği konseptinin en önemli ilkelerindendir. Buna paralel olarak projelerin yapısı karmaşıklaştıkça, talep tahminlerinin yapılması da zorlaşmaktadır. Aslında bir nevi, işler karmaşıklaştıkça hesaplamaların tahminlerinde bakkal hesabı yapmaya başlarsınız.
KÖİ projeleri çok büyük projelerdir ve talep tahminleriyle uyumlu fizibilite çalışmalarının doğru şekilde yapılması önem taşımaktadır. Bu uyumluluk, sözleşme yazımı süresince ilgili maddelere yansıtılmalıdır. Örnek olarak, Türkiye’deki KÖİ projelerinin ortalama sözleşme büyüklükleri 640 milyon dolar civarlarındadır. Eğer Avrupa’dan bahsedersek, 250-350 milyon dolarlara kadar aşağılara indiğini görüyoruz. Yani anlayacağınız, büyüklükte Avrupa’nın hemen hemen iki katıyız. Bizim milyar dolarlık projelerimiz var. Unutulmamalıdır dünyada mega projelerinin on tanesinden dokuzu başarısızdır. KÖİ sözleşmesi ile yapılan mega projelerin başarılı örneklerini incelediğimizde karşımıza iki temel parametre çıkmaktadır. Birincisi projeye öngörülen bütçedir. İkincisi ise projelerin zamanında tamamlanmasıdır. İkisinden birini aştığınız zamanlarda, başarısız bir KÖİ projesi yapmış olursunuz. KÖİ projelerinin sözleşmelerinin yazımında “bundle” tekniği kullanılmaktadır. Sözleşmede bundle yaptığınızda, inşaatın sözleşmesini işin yapımını ve işletmesini birbirine bağlamış olursunuz. Özel sektör ise geleneksel şekildeki ihalelerde tasarım aşamasında, yaşam döngüsü maliyetini düşürerek finansal olarak daha başarılı olmayı hedefler. Bu yöntemin pozitif açıklamasıdır bu. Bu nedenle projelerin fizibilite aşamalarında detaylı ve özenli şekilde test edilmesi gerekmektedir. Mesela geleneksel tedarikte kamu, inşaatı yaptırır ardından işletmeyi kendisi üstlenir. Bu nedenle de özel sektör yapım aşamasında işletme risklerine çok da dikkat etmez. Hatırlayın depremlerde olağan şüpheliler genellikle kamu binalarıdır. Çünkü, müteahhitler işletme dönemlerini inşaat sırasında yeterince hesaplamazlar. Bir başka deyişle müteahhitler, “işletme döneminden bana ne, ben inşaatı bitirir, çıkarım’’ derler.
Sonuç olarak projelerin yapım aşamasından önce “geleneksel yöntem ile yaparsak kaça, KÖİ yöntemini tercih edersek kaça mâl olur?” diye karşılaştırmalı şekilde fayda ve maliyet analizinin yapılması gerekmektedir. Sonrasında finansal rasyonaliteye bağlı olarak hangi yöntemde kamu yararı daha fazlaysa, o yöntem tercih edilir.
Peki, geleneksel kamu veya kamu özel işbirliğini tercih aşamasında nasıl genel bir algı bulunuyor?
‘‘Çeşitli muhasebe numaraları sayesinde buralardan kaynaklanan borçları, kamu borç stokları içerisinde göstermemek mümkün oluyor.’’
Literatüre göre, KÖİ yöntemlerinin her projede iyi sonuç vereceğini söylemek kolay değildir. Herhangi bir projenin uygulanmasında mutlaka KÖİ yönteminin tercih edilmesi gibi bir seçenek bulunmamaktadır. Bu seçim doğru şekilde hazırlanmış fizibilite raporlarının göstereceği finansal rasyonalite ve verimlilik ile ilişkilidir. Bizde ise kafadan projelerde mutlaka KÖİ yöntemini seçeceğiz diyoruz. Neden böyle yapıyoruz? Çeşitli muhasebe numaraları sayesinde buralardan kaynaklanan borçları, kamu borç stokları içerisinde göstermemek mümkün oluyor. Biz de öyle yapıyoruz ki KÖİ’nin çıkış yurdu olan İngiltere de aynısını yapıyordu. İngiltere bu tür muhasebe yöntemleriyle AB üyeliğinden kaynaklanan Maastricht Anlaşması’ndaki kamu borcu ve açığı kuralından kaçmayı başardı. Yani, İngiltere KÖİ projelerinden kaynaklanan borçları kamu kurumlarının finansal tablolarında göstermedi. 2004 yılında AB bu borçların ulusal hesaplar içerisinde gösterilmesi için düzenleme getirdi. 2008 ve 2014 yıllarında Uluslararası Özel Sektör Muhasebe Standartları Kurulu ve Uluslararası Kamu Sektörü Muhasebe Standartları Kurulu bu borçların finansal tablolarda gösterilmesine yönelik düzenlemeler getirdi. Normalde bizim de kamu borç stokunda göstermemiz gerekir ama göstermiyoruz. Aslında, bu taahhütlerin kamu kurumlarının finansal tablolarında gösterilmesi amacıyla 2015 yılında bir yönetmelik değişikliği yapıldı. Ancak bakanlıklar bu düzenlemeye uymuyor ve taahhütleri göstermiyor. Siyasetçilerin KÖİ projelerinin asıl sevdiği yönü budur. KÖİ projeleri, kısa vadede kamu borcunu düşük göstermeye ve kamu kaynaklarını başka alanlarda harcamaya imkân sağlamaktadır. Büyük projelerin yatırım harcamalarını özel sektör sağlamakta, hükümet ödemeleri uzun vadede yapmaktadır. Bakın, siyasetçi miyoptur. Yani siyasilerin zaman algıları gelecek seçimlerle sınırlıdır. Ülkenin gelecek 20-25 yılı ne olmuş veya kamu finansmanı sürdürebilirliği nedir, açıkçası siyasetçinin çok derdi değildir. Bizim KÖİ projelerinde borç saklama anlamında dünyadaki örneklere uygun davranılmaktadır. Bu hatalı bir yaklaşımdır.
Biraz daha teknik detaylara inersek, KÖİ sözleşmelerinin geleneksel tedarik yöntemlerine göre tercih edilmesinin temelindeki etkinlik analizi parametreleri nelerdir?
‘‘Önce özel sektörle kamu bir sözleşme yapıyor, ardından özel sektör bankalarla bir sözleşme daha yapılıyor… Yani iki ayaklı bir oyunu, üç ayağa çıkarıyorsunuz.’’
Etkinlik analizini yaparken “harcadığımız paranın karşılığını alıyor muyuz?” diye soruyoruz. Bu aşamada kamu sektörü karşılaştırıcısı (Public Sector Comparator, kısaca PSC) diye isimlendirilen bir araç kullanılmaktadır. PSC’a göre kamu sektörü, yapılması planlanan altyapı yatırımını fayda ve maliyetini çeşitli finansal tahminlerle belirlemeye çalışmaktadır. Çeşitli parametrelere göre ihaleyi açanların idealde, belirlenmiş yönteme göre projelere yönelik özel bir test yapmaları gerekmektedir. Testin temel amacı yatırımın gerçekleştirileceği yöntemin uygunluğuna karar vermektedir. Buradaki temel tartışma, “fayda maliyet analizini geleneksel tedarik yöntemleriyle kamu finansmanı çerçevesinde yaparsam ne kadara çıkar, KÖİ yöntemi kullanılırsa kaça çıkar”ın finansal rasyonalitesini saptamaktır. Baştan şunu söylememiz mümkün; özel sektör yatırımı borçlanarak yani proje finansmanıyla finanse etmektedir. Devletin de borçlanarak aynı yatırımı yapması ve işletmesi mümkündür. Devletlerin borçlanma riski sıfır olarak kabul edilmektedir. Bu nedenle de özel sektörün borçlanma maliyetinden daha düşük bir maliyete sahiptir. Normal şartlarda özel sektörün devlete göre daha pahalı borçlanması beklenmektedir. Türkiye’de de zaten özel sektör borcu kolay ve ucuza bulsun diye gelir garantisi veriliyor. Hal böyleyken, özel sektöre neden arkadan dolaşarak ayrı bir sözleşmeyle garanti veriliyor ki? Türkiye’de bu noktada sözleşme yazım aşamaları daha da karmaşıklaşıyor çünkü iki ayaklı bir oyun, üç ayağa çıkarılıyor. Önce özel sektör ve kamu arasında bir KÖİ sözleşmesi yapılıyor. Ardından bankalarla bir kredi sözleşmesi yapıyorlar. Daha sonra da kamu bankalarla borç üstlenim sözleşmesi yapıyor. Yani bu sözleşme çerçevesinde özel sektör kredi borcunu ödemez ise kamu ödeyecek. Sözleşmeler eksik ve hatalı yapıldığı ölçüde uygulamada sorunlar oluyor. Projelerin küçük tutulup sözleşmelerin yazımını kolaylaştırmak gerekiyor. Daha da önemlisi, bu hesapta borçlanma maliyeti açısından baştan dezavantajlı olan özel sektör “nasıl bir şey yapacak da KÖİ projelerini daha başarılı kılacak?” sorusunun cevaplandırılması gerekmektedir. Aksi takdirde proje geleneksel yöntemle gerçekleştirilmelidir.
KÖİ sözleşmelerinde projenin içeriğine göre kamu ve özel sektör arasında optimal bir risk paylaşım mekanizması hedeflenir. Ülkemizde bu riskin belirlenmesinde gerekli fizibilite raporlarının hazırlanış biçim ve metodolojisi ne şekilde yapılmaktadır?
‘‘Literatürde Nobel ödülü almış bir modelden bahsediyoruz. Ben de ‘Nobel ödülü standartlarına göre yapın’ diyorum.’’
Fizibilite raporları uzun dönemdir üzerinde çalıştığım bir konudur. KÖİ projelerinde fizibilitelerinin sağlıklı yapılmadığı kanaatindeyim. Ben “yap işlet devret yöntemi kötüdür, kullanmayın.” demiyorum. Burada literatürde Nobel ödülü almış bir modelden bahsediyoruz. Ben de “Nobel ödülü standartlarına göre yapın” diyorum. Benim itirazım KÖİ modelinin evrensel standartlarda uygulanmamasınadır. Aslında, Sağlık Bakanlığı’nın şehir hastanelerinin KÖİ yöntemiyle yapılmasını düzenleyen 4628 sayılı bir kanun var. Ayrıca 3996 sayılı YİD Kanunun uygulama koşulları düzenleyen bir Bakanlar Kurulu Kararı var. Bu iki düzenleme birbirine çok benzer biçimde PSC’yi tanımlamaktadır. Sağlık Bakanlığı’nın Kanunundaki düzenlemeyi olduğu gibi okumak istiyorum;
“Bu Kanun hükümleri çerçevesinde gerçekleştirilmesi öngörülen projenin teknik, finansal, ekonomik, çevresel, sosyal ve hukuki açıdan yapılabilirliğini analiz eden, öngörülen kullanım bedeli, hizmet bedeli ve garantiler de dâhil olmak üzere risk analizlerini ve paylaşımını içeren ve yatırımın geleneksel tedarik yöntemleri yerine kamu özel iş birliği modeli ile hayata geçirilmesinin gerekçesini karşılaştırmalı ekonomik ve finansal analizlerle ortaya koyan rapor.”
Şimdi okuduğunuz zaman, kanunda aslında biz her şeyin yapılmasını istemişiz.
Peki, kanunun uygulama aşamasında ne düzeyde gereklilikler yerine getiriliyor?
Bu soruya üç referans vererek cevap vereceğim. İlki Dünya Bankası’nın her ülkede kamu, özel sektör ve akademiden oluşan geniş bir ekibe danışarak yaptığı araştırmalardır. Bu araştırmaları Türkiye’de de yaptılar ve benim de içinde bulunduğum bir grupla anket çalışması yaptılar. Sorulardan birisi, KÖİ projelerin yapılma şekillerine ilişkindi. İlk soruda “Yasal olarak PSC testi yapılması öngörülüyor mu?’’ şeklindeydi. Cevap olarak “evet” denildi. Sonra ikinci bir soru geldi, “Ekonomik analiz yapmak için bir metodolojiniz, rehberiniz ve yönteminiz var mı?” Bu defa cevap olarak “hayır” verildi. Peki, “risk paylaşımı yapmak için bir rehberiniz, yönteminiz, özel bir metodolojiniz var mı? Ne yapıyorsunuz? Mesela Monte Carlo simülasyonu mu kullanıyorsunuz? Fizibiletinizi çok ölçütlü analizleri kullanarak mı yapıyorsunuz?” Cevap yine “hayır”. Peki, “projelere fon sağlanabilirliğini analiz ediyor musunuz ya da finansal risklerini hesap ediyor musunuz?” Hayır. “Talep tahmin modeliniz var mı? Hayır. Eğer talep tahmini yaptıysanız, elinizde veri olması gerekmektedir. Bunların hiçbirisine olumlu cevap veremiyoruz. Dünya Bankası’nın verilerini burada bırakalım.
İkinci olarak, 2014 yılında ve 2018 yılında kamu özel işbirliği özel ihtisas raporları yayımlandı. Planlardan önce belirli konularda özel ihtisas komisyonları kurulur. Bu komisyonlara Türkiye’de olabilecek tüm yetkin insanlar davet edilir. Şimdi, sorunuza cevap olarak önce 2014 yılında yayınlanmış ilk rapora bakalım. 2014 yılında yayımlanan raporun çalışmalarına ben de katıldım. Raporda fizibilitelerin başarısız olduğu ve müteahhitlerin nasıl olsa sözleşmeyi değiştiririz diye teklif verdikleri söyleniyor. Zaten fizibiliteler de detaylı hazırlanmadığı için şartnamelerde yapılacak işler tam olarak açıklanamıyor. Bu nedenle de uygulamada sözleşmeler sıkça değiştiriliyor. Geçmişten bir örnek vereyim. THY Yönetim Kurulu Eski Başkanı Hamdi Topçu Bey hatıratında İstanbul Havalimanı’nın ihtiyaç analizini şu şekilde açıklamış: THY tarafı Atatürk Havalimanı’na bir pist yaparak İstanbul’un havalimanı sorununu çözeceğini söylemiş. Pistin maliyeti 1,2 milyar dolar olacakmış. Son dönemi olduğu için Binali Bey yeni havalimanı konusunda çok ısrar etmiş. Topçu arkasında bir eser bırakmak istiyordu diye yazmış. Kısa bir şartnameyle ihaleye çıkılmış. Topçu’ya göre kervan yolda düzeltiliyormuş.
‘‘‘İhtiyaçtan projeye gitmiyoruz projeden ihtiyaç tespiti yapıyoruz’ diyorlar.’’
Üçüncü olarak 2018 yılında bir özel ihtisas raporu daha yayınlandı. Bu raporda açıkça ihtiyaçtan projeye gidilmiyor, projeden ihtiyaca gidiliyor deniliyor. Normalde altyapı yatırımları ihtiyaç analizine göre yapılır. İhtiyaç analizinden kastımız nedir? Diyelim ki; şehir içi trafikte sıkışıklık sorunu var. Buna yönelik hangi yatırımların hangi yöntemle yapılacağı üzerine tartışarak bir ihtiyaç tanımlaması yapılmalıdır. İhtiyaç tanımlandıktan sonra farklı ulaşım yöntemleri incelenmelidir. Örneğin, trafik sorunu metro yaparak, otobüs hatları geliştirilerek, tramvay inşa ederek veya taksi plakalarını artırarak çözülebilir. Bir örnek düşünelim. Ankara içerisinde ilave olarak iki yüz bin kişinin taşınması gerekiyor. Bu artık bir ihtiyaçtır. Peki bu taşıma hangi yöntemle yapılacak. Bunun belirlenmesi gerekmektedir.
‘‘Rekabetçi diyalog tekniğine göre kamu sektörü olarak, şirketlerle yöntem pazarlığı yaparsınız. Bizdekiler bunu para pazarlığı sanıyorlar.’’
Ulaştırma yöntemi belirlendikten sonra satın alma yöntemi değerlendirilmelidir. PSC değerlemesi yapılarak satın alma yöntemi belirlenmelidir. Ancak, seçtiğiniz ulaşım modu konusunda hata da yapmış olabilirsiniz. Örneğin trafik sorununu çözmek için tercih edilen metro yöntemi yanlış da olabilir. Belki de doğru mod tramvaydır. Bunun için piyasanın ihaleleri yapanlara öğretmesine imkân sağlanmalıdır.
Avrupa Birliği kamu alımları düzenlemelerinde rekabetçi diyalog isimli bir yöntem bulunmaktadır. Bu yöntemde şartnamede ihtiyaç tanımı yapılmaktadır. İhaleye katılanlar trafik sorununun çözümü için kendi yöntemlerini sunmaktadır. İdareler bu görüşmelerde gizliliğe saygı duymalıdır. Daha sonra bu yöntemlerden en uygun ulaştırma yöntemi seçilerek fiyat teklifleri alınmalıdır. Bizde pazarlık usulü denildiğinde para pazarlığı anlaşılmaktadır. AB’de pazarlık ve rekabetçi diyalog usullerinde para değil yöntem müzakeresi yapılmaktadır.
Yöntem pazarlığı yapılarak özel sektörün elindeki teknolojiyi veya uzmanlığı öğrenmek mümkündür. Bu öğrenme sürecinde daha etkin yönteme karar verilebilir. Türkiye’de proje hazırlama süreci böyle yönetilmiyor maalesef.
Yöntem ve metodolojinin olmadığını anlıyoruz. Fizibilite raporlarının kendisi veya yapım süreçleri vatandaşların denetimine açık mı?
Hayır, fizibilite raporlarının kendisi veya yapım süreçleri vatandaşların denetimine açık değil. 2017 bütçesinin görüşmeleri sırasında Sağlık Bakanlığı TBMM’de milletvekilleriyle bir çalışma başlattı. Bu çalışmada Bilkent Şehir Hastanesi’nin paranın değeri analizi (PSC) yapılıyor. Paylaşılan dökümanı detaylı şekilde inceledim. Çalışmada açıklama yapılmaksızın bazı hesaplamalar yer alıyor. Çalışmada yer alan verileri kullanarak aynı hesabı ben de yaptım. Bu derleme bir kitapta bölüm olarak yayımlandı. Bakanlığın çalışmasında Bilkent Şehir Hastanesi’nin geleneksel yönteme göre %24 daha ucuza mal olduğu söyleniyor. Kendi çalışmamda manipülatif varsayım hatalarını ve maddi hataları düzelttim. Hastanenin ihalesi 2010 yılında yapıldı. Bu durumda fizibilitenin 2009 yılında kullanılması gerekiyor. Oysa geleneksel yöntemi daha pahalı göstermek için 2009 yerine 2016 birim fiyatları kullanılmış. Bu tür pek çok hatayı düzelttim ve KÖİ yöntemiyle yapılan hastanenin maliyetinin geleneksel yöntemden %73 daha yüksek olduğunu buldum.
Fizibilite çalışmalarında coğrafi anlamda ulusal, bölgesel ve yerel fizibiliteleri ne düzeyde dikkate alınmaktadır?
‘‘Neden dönüp dolaşıp tüm yap işlet devret projelerini İstanbul ve çevresine yapıyorsunuz?’’
Türkiye’de öncelikle ulusal bir altyapı planı yok. Otoyolları neden ağırlıklı olarak hep Marmara Denizi’nin etrafına yapılıyor. Niye Doğu Anadolu’ya, Güneydoğu Anadolu’ya, Karadeniz’e, İç Anadolu’ya otoyol yapılmıyor. Ak Parti 20.000 kilometrenin üzerinde bölünmüş yol yaptı. İyi de yaptı. Peki bu devlet yollarının yanı başına neden bir de otoyol yapılmaktadır. Nedenini bilmiyoruz. Resimde yer alan yeşil yollar Osmangazi Köprüsü’nün yer aldığı Gebze- İzmir ve sarı yollar ise Çanakkale Köprüsü’nün içinde bulunduğu Kınalı-Balıkesir projesidir. Şimdi burada çok ilginç bir şey yapıldı. Önce Osmangazi Köprüsü’nde 40.000 araç geçiş garantisi verildi. Bunun üzerine Çanakkale Köprüsü’nde de 45.000 araç garantisi verildi. İstanbul’un Anadolu yakasında yaşayanlar Osmangazi Köprüsü’nü kullanarak Savaştepe’ye gelecek. Avrupa yakasındakiler ise Çanakkale Köprüsü’nden geçerek Savaştepe’ye ulaşacaklar. Buradan da İzmir’e gidebilecekler. Sonuç olarak Marmara Denizi’nin doğusunda ve batısında bulunan köprülere günlük 85.000 araç garantisi verildi. Osmangazi Köprüsü’nde verilen garantiler tutmuyor. Nereden biliyoruz. Tutan aylara ilişkin verileri Bakanlık hemen açıklıyor. Geçmiş verilerden biliyoruz ki Çanakkale Boğazı’ndan gemiyle geçen günlük araç sayısı 10-12 bin civarındadır. Köprüde ise 45.000 araç garantisi verildi. Bu garantiler gerçeklikten uzaktır.
Yukarıdaki otoyol haritası Karayolları Genel Müdürlüğü’ne aittir. Resme bakıldığında ilk görünen ayrıntı Türkiye’nin doğu bölümünde otoyol bulunmamaktadır. Bugün ihalesi yapılan otoyolların izinleri 2010 yılında alındı. Afyon-Antalya–Alanya, Ankara–İzmir, Sivas-Malatya, Rize-Diyarbakır ve Diyarbakır-Gürbulak otoyollarından önce neden Marmara’ya otoyol yapılıyor. Cevap olarak; üretimin çoğunun Marmara Bölgesinde yapılması gösteriliyor. Bu bölgede üretilen ürünlerin Anadolu’ya taşınması gerekmiyor mu? Üretilen ürünler sadece Marmara Bölgesi’nde mi tüketiliyor. Bu ürünler bölünmüş devlet yollarında ve demir yollarında taşınamaz mı? Türkiye’de yeterince devlet okulu ve hastanesi bulunmayan bölgeler var. Devlet hastanelerinden randevu almak için aylarca bekleyen hastalar var. Kamu kaynakları bu tür projelere tahsis edilince, okula ve hastaneye kaynak kalmıyor tabii ki. Uluslararası çalışmalara göre 2016-2040 yılları arasında Türkiye’nin altyapı yatırımı ihtiyacının finansman ihtiyacı 975 milyar dolardır. Mevcut durumda bunun 405 milyar doları finanse edilebilmektedir. Geri kalan 570 milyar için yeni kaynak yaratılmalıdır. Bu nedenle kaynakların çok özenli tahsis edilmesi gerekmektedir.
Hazırlanış biçiminden uygulama tarafına geçersek, KÖİ projeleri uzun vadeli sözleşmelerle yazıldığından sonraki süreçlerde birçok sözleşme revizyonugerçekleşebiliyor. Ülkemizde yapılan sözleşme revizyonlarının vergi mükelleflerine riski ne şekilde yansımaktadır?
Sözleşmeleri o kadar sık değiştiriliyor ki takip edebilmemiz mümkün olmuyor. Daha önce de söyledim resmi metinlerden öğreniyoruz ki özel sektör sözleşmeleri kolayca değiştirebileceğini bilerek ihalelere giriyor. Sözleşmeyi değiştireceklerine inanıyorlar ve günün sonunda değiştirmeyi başarıyorlar. Bu sözleşme değişikliklerinin kamu olarak bir kısmını biliyoruz, bir kısmını bilemiyoruz. Çünkü bu değişiklikler şeffaf bir biçimde yapılmıyor.
Çiğdem Toker yazdı. Kurtköy-Akyazı otoyolunda sözleşme değişikliği yapılmış Garanti tutarları değiştirilmiş ve sözleşme süresi uzatılmış. Bu bilgilere göre gelir garantisi değişikliğini hesapladım. Değişiklikten önce 1,9 milyar dolar olan garanti 6 milyara çıkmış. Hatırlarsanız İstanbul Havalimanı’nın yapılacağı arazide dolgu yapılması gerekiyordu. 100 metre olan dolgu 70 metreye indirilmiş. Bu da özel sektöre maliyet tasarrufu sağlamış. Altyapı projelerinde ücretler ABD’deki enflasyona göre hesaplanmaktadır. Avrasya Tüneli’nde baz yılı 2008 idi. Bu daha sonra baz yılı 2007 yılına çekildi. Ortaya çıkan ilave gelir garantisi 2021 fiyatlarıyla bir milyar liranın üzerindedir.
Sözleşme revizyonlarından kaçınma ve adil-şeffaf süreçlerin işletilmesi rekabetçi tekliflerin oluşumu adına da önem taşımaktadır. Bu çerçevede rekabet unsurlarını önceleyen AB kamu alımları düzenlemelerinin ne kadarı 4734 sayılı Kamu İhale Kanununa (KİK) maddelerine transfer edilmiştir?
‘‘Eksikliklerine rağmen KİK ilk çıktığında AB direktiflerini model almıştı. AB 2014 yılında kendi düzenlemelerini güncelledi. Türkiye AB’den giderek uzaklaştı.
Türkiye’de KÖİ süreçlerinin düzenlemeleri Kamu İhale Kanunu’na tabi değildir. Bu nedenle de AB düzenlemelerinin KÖİ süreçlerine bir etkisi ve katkısı bulunmamaktadır. Zaman içerisinde yapılan değişikliklerle KİK AB düzenlemelerinden çok farklı bir yere gitti. Ayrıca KİK çok sayıda istisna içermektedir. AB’de kamu alımlarının GSYİH’ya oranı %15’dir. Bu oranı Türkiye’ye uygularsak KİK’e tabi alımların tutarının 120 milyar dolar olması gerekmektedir. Oysa Türkiye’de bu oran %6’dır. Bu durumda yaklaşık 70 milyar dolarlık kamu alımı KİK’e tabi değildir.
AB’de ulaştırma projeleri gibi yöntemlerin satın alma kurallarını düzenleyen ayrı bir imtiyaz direktifi var. Türkiye’de yok. Ayrıca şehir hastaneleri gibi idarenin doğrudan ödediği yöntemlerde Klasik Direktifine göre ihale edilir. Türkiye’de KÖİ şehir hastanelerinin satın almaları KİK dışında başka bir düzenlemeye tabidir. Bir taraftan geleneksel ve KÖİ sözleşmelerinin satın alımları KİK kapsamına alınmalı, diğer taraftan da KİK, AB düzenlemelerine uyumlaştırılmalıdır. Böylece KÖİ ihalelerinde rekabet, şeffaflık ve eşitlik artırılacaktır.
Önceden yapılan KÖİ sözleşmelerinin uluslararası düzenlemelerle olan uyumsuzlukları, bu projelerin gelecek hükümetler tarafından üstlenilmemesine vesile olabilir mi?
KÖİ’ler idareler ile özel sektör arasında imzalanan uzun süreli bir sözleşmeyle hayata geçirilmektedir. Özel şirketler bankalardan uzun vadeli proje finansmanı sağlamaktadır. Burada uzun süreli bir sözleşme bulunmaktadır. Hazine, ulaştırma projelerinde kredi kuruluşlarına borç üstlenim taahhüdü vermektedir. Bu taahhüt, çerçevesinde özel sektör kredileri ödemez ise borcu Hazine ödeyecektir. KÖİ sözleşmelerinin çoğunda uyuşmazlıklar uluslararası tahkimde çözülmektedir.
Bu kadar karmaşık bir sözleşme yapısı içerisinde, özel sektörün bir kusuru olmaksızın “sözleşmelere el koydum” demenin kolay olmayacağını düşünüyorum. Geçmişte YİD ile yapılan Yuvacık Barajında ve elektrik üretim santrallerinde Hazine garantileri düzenli biçimde ödendi. Birtakım uyuşmazlıklar uluslararası tahkime gitti ve idareler şirketlere yüzlerce milyon dolar tazminat ödedi. Kocaeli Büyük Şehir Belediyesi’nin taraf olduğu Yuvacık Barajı projesinde satın alınmayan suya 2 milyar doların üzerinde garanti verildi.
El koyma konusunda benim hatırladığım tek örnek Uzanlar’ın Çukurova ve Kepez elektrik imtiyaz sözleşmeleridir. Bunun yanı sıra Telsim’in imtiyaz sözleşmesine de el konuldu. Burada özel sektörün kusuru vardı. İmtiyaz sözleşmesi olduğundan uluslararası tahkime götürülemedi. Danıştay idareleri haklı ve özel sektörü kusurlu buldu.
Uzanlar sözleşmeleri uluslararası tahkime götürebilmek için şirketlerinde yabancı ortağın bulunduğunu ileri sürdü. Bu nedenle de el koyma uyuşmazlığını iki taraflı yatırım anlaşmaları çerçevesinde tahkime götürdü. Sanırım yabancı ortaklığı ispat edemediklerinden tahkimde kaybettiler.
Sizin nasıl bir politika öneriniz bulunuyor?
Bu sözleşmelerde performans standartları bulunmaktadır. Şu anda performans denetimleri layıkıyla yapılmıyor. Bu performans standartları çerçevesinde hizmetin 7 gün 24 saat düzenli ve sürekli bir biçimde sağlanması gerekmektedir (emre amadelik şartı). Bu denetimler neticesinde kusurlu bulunurlarsa şirketlere para cezası verilmektedir. Bazı sözleşmelere göre kusur belirli bir seviyeyi geçerse sözleşme iptal edilebilmektedir.
Örneğin, Sayıştay raporlarından öğreniyoruz ki şirketlerin şehir hastanelerinde kusuru çok fazla. Emre amadelik şartını yerine getirmiyorlar. Hatırlarsanız 2021 kışında kar yağışı nedeniyle Gebze-İzmir Otoyolu’nda Balıkesir’e yakın bir yerlerde trafik 3 saatten fazla durdu. Binlerce araba yolda kaldı. Bu da emre amadelik şartına aykırıdır. Otoyollarda da kar yağışı nedeniyle trafik duracaksa bu yol neden yapıldı? Yanı başında bölünmüş yollar vardı zaten.
Türkiye’de sıkça elektrik kesintisi yaşanmaktır. Elektrik dağıtım sözleşmeleri niteliği gereği işletme hakkının devridir. Bu şirketler yeterince sıkça elektrik kesilmekte ve vatandaş mağdur olmaktadır. Bu kusurun da cezalandırılması gerekmektedir.
Emre amadelik şartını ihlal eden şirketlere performans denetimi yapılmayıp, yaptırım da uygulanmadığından; şirketler için konforlu bir alan yaratılmaktadır. Kaliteli performans denetimleri şirketlerin konforunu bozacaktır. Hatta kusurun derecesine göre sözleşmeler de iptal edilebilecektir.
Kamunun vergi mükelleflerinin gelirleriyle KÖİ sözleşmeleri yaptığı bir ortamda, özel sektörün finansal durumunun ticari sır olması şeffaflık prensibi ile ne düzeyde uyumludur?
Sağlık Bakanlığı şehir hastaneleri projelerine başladığında Kamu Özel Ortaklığı terimini kullanıyordu. İngilizce Public Pravite Partnership’in karşılığı. Sonradan biz Kamu Özel İşbirliği terimini kullanmaya başladık. Her ortaklık bir iş birliğidir. Ancak her işbirliği ortaklık değildir. Ortaklıklarda, farklı becerileri bir araya getirir ortak bir amacı yerine getirmek için çalışırlar. Şirketlerde bu ortak amaç kâr maksimizasyonudur. Bunun için de hedef minimum maliyet ve maksimum fiyattır.
Söz konusu projelerde sunulan hizmet özel bir hizmet türüdür. Ulaştırma, sağlık ve enerji hizmetleri kamu hizmetidir. Devletin görevi bu hizmetleri vatandaşına sürekli ve düzenli biçimde sunmak ve/veya sundurmaktır. Hem de bu hizmetler çok kaliteli olmalı ve mümkünse bedavaya sunulmalıdır. Yani maksimum maliyet ve minimum fiyat. Burada devletin ve özel sektörün amaç fonksiyonu benzer değildir. Aksine çatışmalıdır. Bu nedenle bu bir ortaklık değildir. Kaldı ki bu hizmet vatandaşlara sunulmakta ve hizmet bedeli ya vatandaşlardan toplanan vergilerle ya da bizatihi hizmeti kullananların ödedikleri ücretlerle ödenmektedir. Ortada sıradan bir ticari faaliyet olmadığından ticari sır da bulunmamaktadır. Bu nedenle uluslararası kuruluşların düzenlemelerine göre sözleşmelerin esaslı unsurlarının kamuoyuna açıklanması gerekmektedir. Örneğin sözleşmenin süresi, varsa verilen garanti, ücret, hizmet standartları ve bunlara ilişkin gelişmelerin raporlanması gerekmektedir. Türkiye’de KÖİ projeleri kamu hizmeti yerine, ticari faaliyet olarak kabul edilmekte ve bu bilgiler gizlenmektedir. Bu bilgilere sadece ücretleri ödeyen vergi mükellefleri ve hizmet kullanıcıları sahip değildir. Bizler İngiltere’de olanı biteni İngiliz Sayıştayı’nın raporlarından öğrenebiliyoruz. Ancak Türkiye’deki gelişmeleri öğrenemiyoruz.
Öte yandan şeffaf olmayan bu uygulamalar insanların kafasında bir takım soru işaretlerine neden olmaktadır. Acaba bu sözleşmelerde alengirli bir şey mi var diye sormadan da edemiyoruz. Yetkililer bunu şeffaf biçimde açıklasın bizler de öğrenelim. Kaldı ki bu şeffaflık yasal bir zorunluluktur. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun hesap verebilirlik düzenlemesine göre “kamu kaynaklarının toplanmasından ve harcanmasından sorumlu olanların, verimliliğe ve hukuka uygunluğa uyması ve faaliyetleri raporlayarak hesap vermesi” bir zorunluluktur.
.
Özel sektörün KÖİ sözleşmelerinin kamu bankalarından proje finansmanı çerçevesindeki borçlanmalarının riski kamu da mı özel sektör tarafında mıdır?
Daha önce de söyledim. Borç üstlenim taahhütleri çerçevesinde özel sektör kredi borcunu ödeyemediğinde belirli ulaştırma projelerinde Hazine, diğerlerinde ilgili bakanlıklar bakiye borcu ve borçtan kaynaklanan türev işlevlerin yükümlülüklerini üstlenmektedir.
Bunun yanı sıra idareler kur ve enflasyon riskini de üstlenmektedir. Projelerde ücretler yabancı para cinsinden belirlenmekte ve her yıl güncel kura göre güncellenmekteydi. Son dönemde kurlardaki oynaklık nedeniyle ulaştırma projelerinde döviz ücretleri yılda iki defa Türk lirasına çevrilmeye başlandı.
Bunların yanı sıra idareler enflasyon riskini de üstlenmektedir. Ulaştırma projelerinde yabancı para cinsinden belirlenen ücret, dövizin anavatanındaki enflasyona göre her yıl artırılmaktadır. Örneğin 2010 yılında imzalanan sözleşmeye göre 35 dolar olan ücret, ABD’deki tüketici fiyatlarındaki artış nedeniyle 2020 yılı sonunda 42 dolar 20 cente çıktı.
Yapılmakta olan KÖİ projelerinde koşullu yükümlülüklerin belirlenme yöntemi, kuşaklararası gelir ve bölgeler arası dağılımında uzun vadede nasıl bir etki yapacak?
Bu projeler bugün yapılıyor, ödemesi uzun dönemde yapılıyor. Bu siyasetçilerin sevdiği bir yöntemdir. Siyasetçiler proje konusunda miyoptur. Çünkü kısa dönemli döngüler içerisinde gerçekleştirilen seçimleri kazanmak için acilen icraat yapmak istemektedir. Temel atmak ve açılış kurdelesi kesmek oy getiriyor. Bu nedenle projelerin uzun dönemli fayda ve maliyetleri siyasetçiler tarafından göz ardı ediliyor. Ayrıca, siyasetçiler gelecek seçimleri kaybetse bile bu ödemeleri gelecek iktidarlar yapacaktır. Gelecek iktidarlar bu ödemeleri topladıkları vergilerle ödeyecektir. Ya da hizmet kullanıcılarına ödettirecektir. Bu da bugün alınan kararların maliyetinin ödemesinin gelecek nesillere aktarılmasına zemin hazırlamaktadır. Bu kuşaklar arası gelir dağılımının bozulmasına neden olmaktadır.
Karayolları Genel Müdürlüğü’nün otoyol haritasından da görüleceği üzere, Marmara Bölgesi’nde bir yığılma bulunmaktadır. Anadolu’nun doğusuna doğru onayı alınan otoyollar da bulunmaktadır. Ancak bunlar yerine Marmara’ya otoyol yapılmaktadır. Atatürk Havalimanı’na yapılacak 1,2 milyar dolarlık bir pistle İstanbul’un Havalimanı ihtiyacı çözülecekken, 10 milyar Avroya yeni havalimanı yapıldı. Bu bedel Anadolu’nun geri kalanındaki altyapı yatırımları için de harcanabilirdi. Bu da bölgeler arası gelir dağılımının bozulmasına neden olmaktadır.
Kamu politikasının, ülkelerin kurumsal yeterliliklerine bağlı olarak sınırlı bir rasyonalite üzerine kurulduğu bilinir. Bu noktada ‘‘geleceğin belirsizliğinde’’ 20-25 yılı kapsayarak yazılan KÖİ sözleşmelerinin temel olarak riskli bir model oluşturduğu söylenebilir mi?
‘‘Dünyada kimsenin yapmadığı projeler yapıyoruz demek, aslında bilmediğiniz bir işi yapıyorsunuz demektir.’’
2016 yılında eksik sözleşme iktisadı alanında Oliver Hart ve Bengt Holmström’e Nobel ödülü verildi. Özellikle Hart çalışmalarında uzun süreli KÖİ sözleşmelerini de ele aldı. Tam sözleşme, iki tarafın imzaladığı sözleşmeleri okuyan üçüncü kişilerin okuduğunda; sözleşme taraflarının amaçları ile hak ve yükümlülüklerini aynı şekilde anlaması durumunda ortaya çıkmaktadır. Taraflar kendi aralarında ya da üçüncü kişiler aynı sözleşmeyi farklı anlıyorlarsa sözleşme eksik yazılmıştır.
Oliver Hart bu durumda KÖİ’lerin hizmet standardının daha iyi belirlendiği projelerde kullanılmasının daha etkin sonuç yaratabileceğini söylemektedir. Yapım standardının daha iyi belirlendiği projelerde ise geleneksel tedarik yöntemi kullanılmalıdır. Bunun yanı sıra projeler küçük tutulmalı ve teknolojik işler bu tür sözleşmelere konu edilmemelidir.
Şehir hastanelerinde sözleşme yatırım süresi 3 yıl ve işletme süresi 25 yıldır. Yani toplamda sözleşme süresi 28 yıldır. Ulaştırma projelerinde de yapım ve işletme süresi toplamı 15-25 yıl arasındadır. Demek oluyor ki sözleşme süreleri çok uzun. Türkiye’deki KÖİ sözleşmelerinin ortalama sözleşme büyüklüğü yaklaşık 640 milyon dolardır. Avrupa’da yaklaşık 300 milyon dolardır. Demek oluyor ki Türkiye’de sözleşmeler çok büyük. Özellikle şehir hastaneleri projelerinde binlerce sağlık teçhizatı yer almaktadır. Sağlık sektöründe teknoloji çok hızlı değişmektedir. Değişen teknolojiye adaptasyon yapmadığınızda teknolojik açıdan sağlık hizmetleri geri kalacaktır. Yeni teknolojiye uyum sağladığınızda kim ve hangi koşullarda yapacaktır. Görevli Şirket mi? Sağlık Bakanlığı mı? Yoksa yeni bir şirket mi? Bu soruların cevapları orijinal sözleşmenin koşullarının yeniden müzakere edilmesini gerektirecektir. Şeffaf olmayan biçimde yapılan sözleşme müzakereleri ve revizyonları ise endişe sebebidir. Bu nedenle projeler küçültülmeli, fizibiliteleri çok özenli yapılmalı ve teknolojik konular bu sözleşmelere konu edilememelidir.