Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi yönetimde hız ve istikrar getireceği iddiasıyla ortaya atıldı ve referandum sonrasında yürürlüğe girdi. Fakat uzmanlar, yeni sistemin Türkiye için bekleneni veremediği konusunda hemfikir. Sistemi savunanlar tarafından hızlı karar alım süreçlerinin kriz dönemlerinde fayda sağlayacağı iddia edilirken, Covid-19 sürecinde Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin bu faydayı sağlayıp sağlamadığını Koç Üniversitesi’nden Prof. Dr. Caner Bakır ile konuştuk.

“The Turkish State’s responses to existential COVID-19 crisis” makalenizde COVID-19 krizinde Türkiye’nin bürokratik tepkilerini çözümlemek adına “yönetimin başkanlaşması”, “başkanlık bürokrasisi” ve “başkan yönetimi” gibi tanımlamalardan yararlanıyorsunuz. Bu tanımlamalarınızı kısaca açabilir misiniz?

Bildiğiniz üzere Türkiye Haziran 2018 tarihinde gerçekleştirilen Cumhurbaşkanlığı ve milletvekilleri seçimlerinin ardından zaten fiili bir durumdan formel olarak Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne tam anlamıyla geçti. Yeni sistem Cumhurbaşkanı’nın yetkilerini yeniden tanımladı. Yeni tanımlamada Cumhurbaşkanı aynı anda devletin, hükümetin ve AKP’nin başı haline geldi. Buna bağlı olarak, Parlamenter sistemde güçler ayrılığına dayanan yasama, yürütme ve yargının birbirini denetleyen yapısı formel olarak da değişime uğradı. Bunun yerine Cumhurbaşkanı pozisyonu, siyasa tasarımı ve uygulamalarında kamunun yönetiminin merkezinde yer aldı. Atamalarda ve görevden almalarda Cumhurbaşkanı, kamu yönetiminin esas aktörleri olan yasama, hükümet, bürokrasi ve yargıda da baskın hale geldi. Sistemin, formel kurumsal anlamda en temel enstrümanını ise Cumhurbaşkanlığı kararnameleri oluşturdu. Bir anlamda kararnameler üzerinden kamu yönetimi biçimlendirilmeye başlandı, bürokrasileri biçimlendiren formel kurallar da değiştirildi, yeniden tanımlandı.

Bu yeni sistemi önceki sistemlerimizden ayıran en temel nitelik, Cumhurbaşkanı’nın siyasa karar ve tercihlerinin, tüm kamu yönetiminde en önemli unsur haline gelmiş olmasıdır. Bu aynı zamanda Türkiye’nin geçmişte baskın olan Napolyonik yönetim anlayışından ayrılmasını beraberinde getiriyor. Başka bir deyişle, sistemin karar alım süreçlerinde bürokrasinin ve hükümet aktörlerinin etkisinin giderek azaldığını gözlemliyoruz. Napolyonik yaklaşımda, hükümetin ve bürokrasinin karar alım süreçlerinde baskın olduğu vurgulanır. Yeni sistemde artık başkan kamu çıkarını, siyasa tasarım ve uygulamalarını belirlemede hükümetin de üzerinde yer alıyor. Kamu yönetiminde ortaya çıkan bu değişimleri; bürokrasisinin, yürütmenin, yasamanın ve yargının “başkanlaşması” dediğim bir kavramsallaştırma ile açıklıyorum. Bu durum beraberinde farklı siyasa sektörlerinde artan bir şekilde gözlemlediğimiz kurumsal çözülme, kurumsalsızlaşma veya kuralsızlaşmayı da beraberinde getiren bir olgu. Sonuç itibarıyla, Napolyonik yönetim biçiminden artık farklı bir noktadayız.

“Başkanlaşan” kamu yönetiminin içeriğindeki unsurlar nelerdir? 

İlk olarak Türkiye’ye özgü güçlü liderlik geleneğinin, yönetim anlayışıyla birleştirilmeye çalışıldığını görüyoruz. Bu geleneğin sistemdeki karşılığı, yürütmenin ve kamu yönetiminin “başkanlaşması” yani kamu siyasasının tasarımında ve uygulamasında Başkan’ın seçimlerinin, karar ve uygulama tercihlerinin temel belirleyici olmasıdır. Kamu yönetiminin “başkanlaşma”sının kendi içinde iki sonucu var: Kamu politikası, toplumun geniş kesimleri tarafından kapsamlı bir şekilde tartışılmadan, bazı kesimler genellikle dışlanarak tasarlanıyor ve uygulamaya koyuluyor. Diğer yandan, kamu politikasının uygulanma sürecinde bürokratik aktörlerin geri bildirimlerine, kendi alanlarında otonom davranma ve inisiyatif almalarına imkân verecek bir ortam da hızla ortadan kalkıyor. Karar alma ve uygulama sürecinde yasama, yürütme ve yargıdaki aktörler, karar ve uygulamalarında genellikle pusula olarak Başkan’ın tercihlerini dikkate alıyor.

Sistemin ikinci unsuru ise enformal yapılardır. Enformal yapılar dediğimiz, liderin karar ve tercihlerine uygun siyasa tasarım ve uygulamaları yapmakla yükümlü olduklarını kabul eden bürokratik ve siyasi aktörlerdir. Bu aktörler kamu hizmetini Başkan’ın seçim ve tercihlerine biat, itaat, bağlılık ve adanmışlık üzerinden icra ederler. Biat, itaat, bağlılık ve adanmışlık motivasyonları kamu çıkarını tanımlamada ve ona hizmet etmede belirli kısıtlamaları da beraberinde getirir. Kamu yönetiminde yükseltme, tayin, görevden alma veya emekliye ayırmadaki belirleyici kriterler de bunlar olur. Aktörlerin hiyerarşik düzen içinde siyasa direktifleri koşulsuz bir bağlılık ve adanmışlıkla uygulamaya çalıştıklarını görüyoruz. Koşulsuz bağlılık, biat ve adanmışlık, siyasi direktiflerin sınırlarını zorlayan ya da dışına çıkan bağımsız, otonom bir bürokratik iradenin oluşmasını engelliyor. Dolayısıyla, bürokrasinin inisiyatif alma alanı da azalıyor. Yani bürokrasinin, yıllara yayılmış birikiminin, geleneklerinin ve reflekslerinin politika süreçlerine yansımadığı bir yapı ortaya çıkıyor. Bürokraside üst yönetime yapılan atamalarla, görev ve yetkileri de içeren yasal değişiklilerle örgütsel yapıların, pratiklerin ve kurumsal mantığın yeniden tanımlandığı bir süreç işliyor.

Makalenizde kısa dönemli olarak Cumhurbaşkanlığı sisteminin merkeziyetçi yapısının ve hiyerarşik bürokrasisinin, kriz ortamından yararlanarak krizin ilk başlarında sahada hızlı kararların alınmasında kolaylaştırıcı bir unsura mı dönüştüğünden bahsediyorsunuz?

Başkanlık yönetim biçim tarzının tabii ki belli avantajları da var. Siyasa tasarım ve uygulamalarında hızlı karar alma gibi. Fakat bu avantajın kullanılması çeşitli koşullara bağlıdır. Öncelikle problemleri doğru şekilde tanımlamanız gerekiyor. Ardından problemin bağlamına uygun çözüm geliştirmelisiniz. Uygun siyasa ve enstrüman karışımlarını bir arada, birbirini tamamlamayacak şekilde, ortak amaca etkin biçimde ulaşacak şekilde kurgulamak kritik. Yani hızlı karar alırsınız ancak sorun ve çözümlerini doğru teşhis edemezseniz başarısız olursunuz. Avantaj gibi görünen şey; katılımcı, şeffaf ve hesap verebilir bir anlayış içinde kurgulanmazsa zorlanırsınız. Yönetimin “başkanlaşması” denge ve denetleme unsurlarını, toplumsal katılımı ve devletin farklı organlarındaki tartışma ortamını azaltıyor.

COVID-19 krizi kompleks yapısından dolayı farklı kesimlerle iş birliği gerektiren, kapsayıcı çözümler için politika inovasyonu gerektiren bir sorun olarak karşımıza çıktı. Cumhurbaşkanlığı sisteminin hızlı ve merkezi karar alımı, uzun vadeli kapsayıcı çözümler üretmesini engellemiş olabilir mi?

Salgının ilk döneminde, COVID-19 salgını başkanlık sistemi için belirttiğim bürokratik çerçevenin dışına çıkan geçici bir süreç yarattı. Bunun nedeni ise varoluşsal bir kriz ortamından geçiyor olmanın beraberinde getirdiği yüksek belirsizlik, sorunun bilimsel çözümleri gerektiren teknik, ezoterik bir sorun olması. Merkeziyetçi güçlü lider geleneğine dayanan bir yönetim anlayışından kısa dönemliğine ve zamanın koşulları gereği bir sapma oldu. Bu sapmaya örnek olarak, ilk dönemlerde Sağlık Bakanı’nı televizyonlarda sıkça görmeye başladık. İlk zamanlarda, Türkiye’de görece bir şeffaflaşma ve iletişim yaşandı. Salgının gidişatına ilişkin zaman zaman eksik ve hatalı da olsa bazı veriler Bakan tarafından açıklanmaya başladı. Türkiye’deki bazı firmalar, salgın ihtiyacına yönelik kamuyla koordinasyon halinde sağlık ekipmanları geliştirdi. Kısmen de olsa Sağlık Bakanlığı bürokrasisinin karar alım süreçlerinde etkisi arttı. Bilim insanlarından oluşan bir Bilim Kurulu kuruldu. Bu geçici sapmanın temelinde, COVID-19’un belirsizliğinin en yüksek olduğu, siyasal kazanım ve risklerin de belirsiz olduğu, yaşamsal ve varoluşsal kriz ortamı var. Normal koşullarda ön planda olmayacak aktörler, iş birlikleri, kısıtlı da olsa kapsayıcı ve katılımcı, kamuyu bilgilendirmeye ve iletişimde olmaya dayalı bir pratik gözlemledik.

COVID-19 bilimsel bir kriz olduğundan, bilim insanlarının da karar alım süreçlerine tavsiyeleriyle dahil olmalarını beraberinde getirdi. Sizce hükümetler, önlemlerin alınması sürecinde bilimsel tavsiyeler ile ekonomik gidişat ve siyasi kaygıları arasında dengeyi gözetebildiler mi?  

Bu soruya genel bir gözlemimi paylaşarak cevap vereyim, zira, Bilim Kurulu üzerine bir çalışmam olmadı. Yurtdışında bilimsel komiteler üzerinde yaptığım araştırmalarda, genel olarak kamunun komiteler kurmasındaki motivasyonunun, bilimsel önerilerden çok alınacak kararlara meşruiyet kazandırılması olduğunu gözlemledim. Karar vericiler, bilimsel komitelerin aracılığıyla aldıkları kararlara toplumda meşruiyet zemini kurmaya çalışıyorlar. Komitelerin kurulma süreçlerinde de siyasilerin etkisi son derece yüksektir. Bu nedenle komiteden çıkacak kararlar aşağı yukarı bellidir. Ne düşündükleri ve ne söyleyecekleri öngörülebilir, “uyumlu” çalışacak kişiler seçilir, zaten bu yüzden böylesi komitelerden istifa eden de pek görmezsiniz. Komitelerin bir diğer kurulma amacı da kamuoyunda yoğun bir şekilde tartışılan, siyasetçi üzerinde kamuoyu baskısının arttığı durumlar karşısında, karar vericinin üzerindeki siyasi baskıyı azaltmadır. Zaman zaman toplumda yoğun şekilde tartışılan konuları unutturmak için de kurulabilirler: “Bu konuda şu bağımsız komiteyi, şu komisyonu kurduk, konuyu araştırıyoruz” denir.

COVID-19 krizinde, il veya ilçelerin salgının gidişatını etkileyen birbirinden farklı sağlık kapasiteleri veya finansal durumları vardı. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin aşırı merkezi ve hiyerarşik bürokratik yapısı, hükümetin salgın yönetiminde bölgelerin durumlarına uygun karar alımını ne şekilde etkiledi?

Bu durum, “Başkanlaşan” yönetim anlayışının önemli kısıtlarının sonuçlarından birisiydi. Başkanlık sisteminin yönetim anlayışı, kendisinin uygun gördüğü tercihlerin dışındaki bir inisiyatife alan bırakmıyor. Örneğin, belediyeler ile merkezi yönetim arasında bu yaşandı. Sistemin yetkileri itibarıyla, doğası gereği olumlu da yaklaşamaz. Başkanlık sisteminin yarattığı önemli kısıtlamalardan birisi katılımcılıktır. Katılımcılık, politikanın tasarlanması ve uygulaması sırasında farklı kesimlerin katkılarını ve düşüncelerini dikkate alarak iş birliğine açıklık sağlar. Başkanlık sisteminin aşırı hiyerarşik yapısı, katılımcılığı dışlayan ya da marjinalize eden bir anlayışa dönüştürüyor. Burada bürokratik kuruluşlar ve çalışanları Başkan’ın tercihlerinin dışına çıkacak bir inisiyatifi alamaz, alırsa da bunun sonuçlarına katlanır. Bu anlamda yasamada, yargıda, yürütmede ve bürokraside pusula Başkan’dır.

Strateji ve Bütçe Başkanlığı’nın 2020 verilerine göre Türkiye’de PTT’nin 15 bin çalışanı, belediyelerin toplamda 707 bin çalışanı var. Üstelik belediyeler görev alanları gereği, yerel dinamiklere merkezi yönetimlere göre daha hâkim. Salgının başlarında, PTT’nin maske dağıtımı konusunda merkezi yönetim tarafından görevlendirilmesi örneğindeki politika başarısızlığından yola çıkarak, salgın yönetiminde belediyelerle iş birliği, önlemlerin başarısını arttırabilir miydi?

Tabii ki arttırabilirdi. COVID-19’un salgın yönetiminde katılımcılık konusunda yaşadığı eksiklere ek olarak koordinasyon aracılığıyla ortak bürokratik uygulamalardaki eksiklikleri de görünür hale getiriyor. PTT örneği bu durumu betimleyici nitelikte güzel bir örnek. Salgının ilk başlarında hatırlanacağı üzere PTT maske dağıtımında merkezi şekilde görevlendirilerek tek yetkili ilan edilmişti.

Herhalde, böyle bir karar alınmadan önce PTT’ye maske dağıtımına ilişkin bir görevlendirme yapılacağı kendilerine bildirilmiştir. Bu görevlendirme kabulü sırasında da ilgili birim PTT’nin örgütsel kapasitesinin 84 milyona maske dağıtmaya müsait olmadığını biliyordur diye düşünüyorum. Tabii bu senaryoda PTT’ye görüşünün danışıldığını varsayıyorum. Bir ihtimal kendisine bir sabah görevlendirilme de yapılmış olabilir. Başkanlaşan yönetimde zaten “PTT maske dağıtımını yapar mı yapamaz mı?” sorusundan ziyade “Bunu PTT yapacak” denir. Bahsettiğimiz “Başkanlaşan” kamu yönetiminin içeriğindeki unsurlar olan adanmışlık, kayıtsız koşulsuz itaat, biat gibi normatif dinamikler ardından devreye girer. Bu motivasyonlarla örgütsel kapasiteye hâkim olduğunu varsaydığımız PTT yöneticisi kendi bürokratik kuruluşuyla ilgili alınan kararları bu normatif çerçevede uygulamak üzere konumlanır. Bir kamu bürokratının inisiyatif alması, düşündüklerini geri bildirim vermesi ve karar alma sürecinde bürokratın tavsiyelerine açık bir atmosferin oluşturulması önemlidir. Ben de geçmişte bürokraside bulundum. Eğer bürokrat olarak size alan açılmadıysa inisiyatif alamazsınız. “Nasıl yapalım?” sorusuna bürokrat “Siz nasıl uygun görüyorsanız efendim” veya “Biz en iyi şekilde uygulayıp sonuç almak için elimizden gelen her şeyi yaparı” der. Bürokrata alan açılmadığı sürece karşılıklı geri bildirim içeren bir etkileşim sürecine girilemez. Çünkü bu aynı zamanda bir üstünüzün kararlarını sorgulama sürecidir. Bürokraside ve kamu yönetiminde liyakat dediğimiz olgunun yerini biat, itaat, bağlılık ve adanmışlık unsurları temelinde şekillenen kurumsal mantığın alması sonucunda yaratılan bürokrat modeli de budur.

10 Nisan 2020 tarihinde İçişleri Bakanlığı, Türkiye’de sokağa çıkma yasağına ilişkin kararını beklenmedik şekilde iki saat önce açıklamış ve halkın marketlere akın etmesine sebep olmuştu. Sizce Cumhurbaşkanlığı Sistemi’nin merkezi yapısı, salgın yönetiminde bakanlıklar arasındaki koordinasyon gerektiren konularda bakanlıklara yetki alanı ve bürokrasiye takdir paylaşımına nasıl etki etti?

Krizin büyük olması, tehdit karşısında siyasa geliştirecek aktörleri de arttırıyor. 10 Nisan akşamı insanların marketlere gerekli sağlık önlemlerini de almadan akın etmesiyle sonuçlanan ani sokağa çıkma kararı, aktörler arasındaki iletişimsizliğin bir sonucuydu. Böylesine büyük bir kriz, siyasa yapım ve uygulama sürecinde aktörlerin koordinasyon ve eşgüdüm içerisinde hareket edemediğini gösterdi. Sağlık Bakanı’nın aynı gün içerisinde sokağa çıkma kararına ilişkin bir uyarısı yokken gece yarısına kısa bir süre kala kamuoyu İçişleri Bakanlığı’nın yayınladığı kararla karşılaştı. Sonuç olarak aktörler arasındaki ortak amaca yani salgın ile mücadelenin özüne ters, onunla çelişen bir politika başarısızlığını ortaya çıkarttı. Bunun olma sebebi de bir arada çalışma kültürü, karşılıklı koordinasyon, iş birliği, iletişim, örgütsel ve kurumsal anlamda birlikte iş yapma geleneğinin maalesef fevkalade kısıtlı olmasından kaynaklanıyordu. Yani başkanlık sisteminde hızlı karar alırsınız ve ilgili devlet aygıtları bunu uygulamak için mobilize olur ancak etkinlikte sorun yaşarsınız. Çözüm adımı olduğunu düşündüğünüz şey tasarım ve uygulamadaki aksaklığınız yüzünden mevcut probleme daha da katkıda bulunur.

COVID-19 salgını bir dış şok olarak insanlığın rutinlerini, normlarını ve bütçelerini ciddi şekilde değiştirerek “yeni bir normal” yarattı. Benzer şekilde kurumların da politika uygulamasındaki başarısını belirleyen ve kurumsal kapasitesini oluşturan rutinleri, normları ve bütçeleri var. Türkiye’nin kurumları, yaşadığı bu dış şoka karşı kurumsal kapasitesini ne düzeyde şartlara adapte edebildi?

Kurumsal kapasite konusunda değerlendirmelerimi uzmanlık alanlarımdan birisi olan Merkez Bankası (MB) üzerinden yapmak isterim. Yukarıda tanımladığım ve örneklendirdiğim mevcut rejim ve yönetim anlayışı içerisinde, Merkez Bankası’nın kurumsal kapasitesi de açıklayıcı bir örnek teşkil edebilir. Biraz hafızalarımızı tazeleyelim. COVID-19 salgın süreci devam ederken, MB’den sorumlu bakanın geçtiğimiz yıl Kasım ayında aniden istifa ettiğini öğrendik. Ardından bir Merkez Bankası başkanı görevden alındı. Sonra yerine yenisi atandı. Sonra başka bir tane atandı ve o da görevden alındı. Merkez Bankası’nda bu denli görevden alma, özellikle yüksek değişim hızı sirkülasyonun hızlı olması formel kuralların, bürokrasinin işletilmediğini gösteriyor. Bürokraside bir göreve atandığınızda görev süreniz, koşullarınız ve bürokratik hedefleriniz bellidir. Fakat ilgili kanun ve maddelerinin ötesinde fiiliyatta Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin olması, kuruluş üzerindeki liderlik kapasitenizi ciddi anlamda düşürür. Kuruluşun başındaki liderin tavrı da bütün örgüte ve çalışanlarına yayılır. Yani Merkez Bankası başkanları değişse de aynı Para Politikası Kurulu üyeleri değiştirilinceye kadar görevde kalmada bir beis görmezler. Kurumsalsızlaşma sürecinde de araştırmacı, öngörücü, aksiyon alıcı bir dinamik varsa bile bu aktive olmaz. Çünkü mevcut dinamik, bakış açısı ve liderlik buna alan açmaz. Bu sefer de kurum içi bir başkanlaşma yaşanır, bürokratik ekolojide aktörler buna göre kendilerini yeniden tanımlar ve konumlar.