Kamu Özel İşbirliği Başarısızlık Projeleri

- Kasım 05, 2019, 8:30 pm
23 mins

1990’lı yılların ortasında İngiliz Thames Water şirketi, İzmit Belediyesi ile yapılan anlaşma neticesinde 15 yıllığına Yap-İşlet-Devlet modeli ile Yuvacık Barajı’nı işletecekti. Sözleşmeye göre Belediye her yıl kullansın ya da kullanmasın 142 milyon metreküp su satın alacaktı. Yine sözleşmeye göre işletmeci şirkete sözleşme tarifesini değiştirebilme yetkisi verilmişti. Nitekim 1999’da döviz kurlarındaki artış fiyatlara yansıtılmış ve yüksek bir fiyattan su alınmak zorunda kalınmıştı. Alınacak su İstanbul Büyükşehir Belediyesi’ne de satılacaktı ama su pahalıya gelince İstanbul Belediyesi suyu almaktan vazgeçti. Su talebi yetersiz kalsa da alınmayan suyun parası ödenmeye başlandı. Bir süre sonra İzmit şehrinin sınırlarının genişletilmesiyle ödemesi yapılan suyun kendisi de istenince şöyle bir gerçek ortaya çıktı: barajda 142 milyon küp su zaten hiç yoktu. Ama barajı işleten şirket olmayan suyun parasını da alabildi. Örneğin, 2005 yılında 122 milyon metreküp su alınabilmişti ve kuruyan barajın tahsis edilemeyen 20 milyon metreküp suyu için İngiliz şirketine 17 milyon dolar ödeme yapılmıştı (1). Şirket bununla da yetinmeyip tahsis edemediği su için ayrıca %20 oranında işletme bedeli de aldı. Belediye bu borcun altından kalkamayınca da Hazine devreye girip su borçlarını ödedi. 1999 ile 2006 yılları arasında kullanılmayan suyun bedeli olarak yapılan ödeme miktarı tam 335 milyon dolardı (2). Keşif bedeli 250 milyon dolar olan barajın 4,5 milyar dolara mal olduğu iddia ediliyor (3). Yuvacık Barajı projesi bir Kamu Özel İşbirliği (bundan sonra KÖİ olarak adlandırılacak) projesiydi ve KÖİ projelerinin en sembolik olanlarından birisiydi. Bugün Türkiye’de KÖİ projeleri gittikçe artmakta, geçmişte yapılan bu tarz hatalar yeni KÖİ projelerinde de devam etmekte ve problemleri her geçen gün daha da büyümekte. Büyüyen problemlerle birlikte KÖİ projelerinin toplumsal maliyeti bugün sadece bizleri değil, gelecek kuşakları da tehdit etmekte. Bu yazı da KÖİ projelerinin amacını ve içerdiği sorunlarla Türkiye’nin bugünü ve geleceğini nasıl tehdit ettiğini anlatmaya çalışacaktır.

KÖİ’ler bir kamu hizmetinin sağlanması amacıyla özel ve kamu kuruluşları arasında birtakım risklerin paylaşılarak yapıldığı sözleşmelerdir. Özellikle altyapı projelerinin gerçekleştirilmesinde kamu finansmanının yetersizliği durumunda kullanılan bir yöntemdir. Aslında yatırım finansmanında kamu için iki seçenek bulunmaktadır. Yatırım harcamalarını bilanço içerisinde göstermek ve haliyle bunu denetime ve tartışmaya açmak bir seçenektir. Burada proje kamu öz kaynakları ya da borçlanma yöntemiyle gerçekleştirilebilir. Fakat öz kaynak yetersizliği sıklıkla yaşandığından dolayı asıl yöntem borçlanma yöntemidir. Borçlanma yönteminde ise borçluluk için gösterge niteliğinde olan kamu borcunun GSYH’ye oranı artacaktır. Borcun milli gelire oranının artışı da borcun ödenebilirliği ya da çevrilebilirliği riskini artıracaktır. Haliyle de ülke riski artacaktır. Bu durumdan kaçmak isteyen iktidarlar ise ikinci alternatife yönelirler: bilanço dışı finansman.

Bilanço dışı finansmanda kamu, yatırımı kendisi finanse etmek yerine yüklenici olarak adlandırılan özel sektör firmasına bırakmaktadır. Bu projeler sayesinde özel sektörün teknolojisinden ve verimliliğinden de yararlanılmaya çalışılır. Eğer yatırım, işletme döneminde oluşacak masrafları karşılayan ve buna karşılık yatırım sonucu ortaya çıkacak tesisi belirli bir süreliğine belirli bir tarife üzerinden işletme hakkına sahip olan bir özel şirket eliyle gerçekleştirilmişse, buna yap-işlet-devret yöntemi adı verilir. Bazense kamu hizmetinin özel sektöre devri mümkün olmaz. Onun yerine yüklenici firmaya yatırım karşılığı yapılan kullanım bedeli ödemesiyle hizmet bir süreliğine özel sektörden kiralanmış olur ve süre sonunda sahiplik kamunun eline geçer. Bu yönteme de yap-işlet-kirala yöntemi adı verilir. Bu bilanço dışı finansman yöntemleriyle borçlanma kamu finansal göstergelerinin dışarısına çıkarıldığından finansal göstergeler içerisinde görülmeyebilir. Bu yükümlülükler devlet ödeme yaptıkça devlet bütçesi içerisinde gösterilmektedir. Böylelikle aslında var olan borç, finansal göstergeler içerisinde ödeme yaptıkça görünür olmaya başlayan bir borçtur. İktidarlar finansmanı bütçe dışına çıkararak böylece yüksek borcu gizli hale getirebilmektedirler. Doç. Dr. Soner Gökten’e göre KÖİ projeleri aslında borçları gizlemek için uygulanan yaratıcı bir muhasebe tekniğidir (4). Borç yükümlülüğünün bir kısmını şeffaf alanda gösterirken bir kısmını görünmeyen tarafa aktarmak toplam borçluluğu değiştirmemektedir.

Türkiye’de KÖİ Uygulama Sorunları          

Türkiye’de son dönemde oldukça artan bu projelerin bütçe harcamalarından (yüklenici firmalara ödemeler yapıldıkça) aldığı pay da haliyle artmaktadır. Fakat KÖİ projeleri kaynaklı yapılan harcamalar kamu finansal tablolarından kaçırıldığı için denetimsizliğe ve disiplinsizliğe yol açmakta, üstelik halkın temsili olan meclis de saf dışı bırakılmaktadır. İnsanlar ödediği vergilerle yapılan KÖİ projelerinin maliyetini öğrenmekten ve hesap sormaktan yoksun bırakılmaktadır. Yaşadığımız pratikler bize bu denetimsizliğin sonucunun kamu maliyesinde gözlerden kaçırılmaya çalışılan bir bozulmaya yol açacağını söylüyor. Halihazırda ekonomik büyümenin düşmesiyle zaten bütçe açıklarıyla boğuşan ülke için KÖİ projeleri önümüzdeki dönemlerde çok daha büyük bütçe sorunları yaratacaktır.

KÖİ projelerindeki temel bir diğer sorun, oluşacak risklerin yeterince doğru ölçülüp analiz edilememesidir. Sözleşme yapılırken projenin getirdiği riskler doğru şekilde ölçülemediğinden realize olan risklerin maliyeti vergi mükelleflerine yüklenmektedir. Risklerin ölçülememesinin nedenleri çok olmakla birlikte en başta KÖİ ihalelerine çıkacak kurumların bu riskleri ölçecek nitelikte personelinin ya da metodolojisinin olmaması gelmektedir. Hazine gibi görece nitelikli kurumlar ise genel itibariyle devre dışı bırakılmış durumdalar. Zira maalesef uzun sürelerdir, seçilmişler bu teknokratik işleri atanmışlardan çok daha iyi yapabileceklerini düşünecek kadar kendilerine güveniyorlar.

Üçüncü temel problem ise KÖİ projelerinde neredeyse tüm risklerin kamu tarafından alınması. Halbuki KÖİ projelerinin paydaşlarından olan özel şirketlerin de belirli alanlarda riskleri belirleyip ölçmesi ve riski paylaşması gerekir. Özel sektörün proje risklerini yönetecek yöneticilere sahip olma yeteneği düşünüldüğünde genel itibariyle imalat ve işletme tarafındaki riskleri üstlenmesi beklenir (5). Türkiye’de uygulanmaya başladığı ilk dönemlerde KÖİ projeleri ile özel sektöre varlıkların kullanım hakkı verilirken, zamanla özel sektörün hakları gittikçe genişleyerek asgari gelir garantisinden yüklenici firma için kredi bulmaya, borç üstlenmeden kur farklarına kadar birçok riskle ilgili geniş garantiler verilmektedir. Bu risklerin neredeyse tamamen kamu tarafından alınması ve yüklenici firmanın neredeyse hiç riske girmemesi KÖİ projelerinin özü ile bağdaşmamaktadır. Örneğin, eğer işletmenin elde ettiği hasılat verilen garanti rakamın altına düşerse devlet talep riskinin yanlış ölçülmesinden kaynaklı olarak aradaki fark için ödeme yapmaktadır. Halbuki KÖİ projelerinin genel itibariyle yapılan yatırım harcamasını kapsayacak kadar yüksek faydası olması beklenir. Eğer beklenen faydanın altında bir hasılat elde ediliyorsa, o proje aslında o kadar da faydalı bir proje değildir ki bu da projenin çok büyük ihtimalle yanlış bir proje olduğunu ima eder. Döviz üzerinden yapılan sözleşmelerde kurdan kaynaklı bir zarar ihtimaline karşı ise riski yine kamu almaktadır. Temel finansal yaklaşımlardan birisi geliriniz hangi para cinsindense borçlanmanızın da o para cinsinden yapılmasıdır, aksi halde kur riski almış olursunuz. Türkiye’de kamu ve vatandaş genel itibariyle TL cinsinden gelir elde ederken birçok KÖİ projesinde döviz cinsinden ödeme yapılmaktadır. İhaleyi alan firma yabancı bir firma ise kendi ülkesindeki enflasyona karşı da yine kamu tarafından korunmakta ve enflasyon farkı ödenmektedir. Peki, KÖİ projeleri risk paylaşım projeleri ise özel sektörün aldığı risk nerede? Risk almayacaklarsa bu projelere KÖİ projesi denebilir mi?

Risklerin hem doğru ölçülemeyip hem de yanlış dağıtıldığı bu projeler için yapılan sözleşmelere de uyulmamakta ve sürekli yüklenici firmalar lehine düzeltmeler yapılarak bu yolla kamu zarara uğratılmaktadır. Bunlardan en ilginç olanlarından birisi ise İstanbul Havaalanı projesinde yapılan kot farkı düzenlemesiydi. Havaalanı arazisinin deniz seviyesinden belirli bir yüksekliğe çıkarılması gerekiyor ve buna kot farkı deniyor. İdeal kot düzeyine ulaşmak için dolgu yapılması gerekiyordu fakat diğer bir proje olan Kanal İstanbul projesinden dolgu malzemesi alınması şeklinde planlanmıştı. Yani İstanbul Havalimanı projesi son derece tartışmalı olan Kanal İstanbul projesine bağlanmıştı. Fakat, Kanal İstanbul yapılamadığı için tam da bize özgü bir çözümle kot farkı 90 metreden 60 metreye düşürülerek yüklenici firmalara 30 metre avantaj sağlanmıştır. Habertürk gazetesinden Ahmet Kıvanç’ın haberine göre sadece bu durumdan bile yüklenici firmaların kazancı yaklaşık 1,5 milyar Euro’dur (6).

KÖİ projelerinde gözüken bir diğer problem ise projelerin aşırı büyük olmasıdır. Dünya Bankası’na göre İstanbul Havalimanı 35,6 milyar dolarlık sözleşme büyüklüğüne göre dünyanın en büyük KÖİ havaalanı projesidir (7). En büyük 2. proje ise Brezilya’daki Rio De Janeiro Havaalanı ve sadece 10,5 milyar dolar değerindedir. Brezilya ilk beş projenin dördünün sahibi ve bu havaalanlarının toplam değeri 25 milyar dolar civarındadır. Altıncı proje yine Türkiye’den: 2,5 milyar dolar değerindeki Atatürk Havaalanı lease sözleşmesidir. Yine Dünya Bankası verilerine göre KÖİ sözleşmesi açısından otoyol projelerinde Gebze-Orhangazi-İzmir Otoyolu sözleşme büyüklüğü bakımından dünyada en büyük proje iken, 3. Boğaz Köprüsü ve Malkara-Çanakkale Otoyolu da bu alanda dünyada ilk 10’a giren diğer devasa projelerdir (8). Özel katılımlı altyapı projelerinde dünyada ilk 10’a giren projeler ise elektrik üretiminde Kemerköy-Yeniköy Termik Santrali (dünyada dördüncü büyük) (9), bilgi ve iletişim teknolojisinde Türk Telekom (dünyada birinci) (10), liman projesinde Salıpazarı projesi (dünyada onuncu) (11). Türkiye’nin, ekonomik büyüklük açısından dünya ekonomisinden %1 civarı pay alan bir ülke olarak, sürekli devasa projeler peşinde koşmasını ekonomik rasyonalite ile açıklamak pek mümkün görünmemektedir. Bugüne kadar KÖİ projelerinin öncülüğünü yapan İngiltere bu yöntemi artık terk etmiş durumdayken, Türkiye daha da artan miktarda verimsiz, hesaplanamamış ve gelecek nesillere büyük borç bırakacak devasa projelere imza atmaktadır. Bu devasa projelerin sürekli olarak sadece birkaç firma tarafından üstlenilmesini de gözden kaçırmamak gerekmektedir.

Bir KÖİ Sorunu: Şehir Hastaneleri

Türkiye’de sağlık hizmetleri diğer birçok konuda olduğu gibi sanılanın aksine oldukça yetersiz durumda. Türkiye hastane ve hastane kapasitesi açısından OECD 2014 raporuna göre OECD ülkeleri arasında sadece Şili ve Meksika’dan daha iyi durumda (12). Aynı rapordaki ilginç bir detay ise Türkiye’de yatak kullanım oranının 2014 yılında %64,9 ile OECD ülkeleri arasında Hollanda ve ABD’den sonra en düşük oranda olduğudur. OECD’ye göre bunun nedeni düşük talep ya da ihtiyaç fazlası olabilir. Özel hastanelerde ise bu oran %50 civarında. Yatak kullanım oranının düşüklüğüyle birlikte dünyada önleyici sağlık hizmetleri nedeniyle hastane yatak kapasiteleri azaltılırken, Türkiye tam tersi şekilde şehir hastaneleri ile hastane başı yatak kapasitesini artırmaktadır. Üstelik, verilen hasta sayısı garantilerine ulaşmak için şehir merkezlerindeki hastaneler de kapatılmaktadır.  Posnett (1999)’a göre dünyada hastanelerin daha büyük yapılması yönünde bir baskı var (13). Ölçek ekonomisi anlayışına göre hastanelerin büyüklüğü arttıkça ortalama maliyetlerin de düşeceği düşünülüyor. Fakat Posnett yaptığı araştırmada böyle bir sonuca ancak 200 yataktan daha düşük kapasiteli hastaneler için ulaşabilmiştir. İdeal hastane büyüklüğü ise 200 ila 400 arası yatak kapasitesinde olması gerekir. 400 ile 600 arasını geçtiğinde ise ortalama maliyetler yükselmektedir. Bizdeki şehir hastanelerinin kapasitesi bu sayıların çok üzerinde olup örneğin Ankara Etlik Entegre Sağlık Kampüsü tam 3566 yatak kapasitelidir.

Türk Tabipler Birliği Genel Sekreteri Bülent Nazım Yılmaz’a göre KÖİ projesi yerine kamu kaynaklarıyla yapılan ihalelere göre şehir hastaneleri 6 kat daha yüksek maliyete yol açmaktadır (14). Yılmaz’a göre şehir hastaneleri ile kapatılan hastanelerin toplam yatak kapasitesi ile devasa şehir hastanelerinin toplam yatak kapasitesi hemen hemen aynıdır. Dolayısıyla şehir hastanelerinin açıldığı şehirlerdeki toplam yatak kapasitesi de pek değişmemiş gözükmektedir.

Şehir hastanelerinin bir kısmı devreye girmiş durumda iken bir kısmı yakın zamanda devreye girmiş olacak ve her bir şehir hastanesinin devreye girişi büyük riskleri de beraberinde getirecektir. Prof. Dr. Uğur Emek’e göre, şehir hastaneleri bittiğinde bütün hastaneler için ödenecek bedel Sağlık Bakanlığı’nın bütçesinin %64’ü gibi bir orana ulaşacaktır (15). %36’lık paydan şehir hastaneleri olmayan 51 şehrin hastanelerinin hizmet alımları ve personel giderleriyle birlikte, yeni sağlık araştırmaları ve hizmetleri için de buradan kaynak aktarılması gerekecektir. Fakat, sağlık teknolojisinin hızla geliştiği bir dünyada yeni sağlık yatırımları bu bütçe kısıtlarıyla nasıl yapılacak, birilerince düşünülüyor mudur, emin değilim.

Bitirirken

Kamu Özel İşbirliği projeleri kaynak sıkıntısı yaşanması nedeniyle başvurulan bir yöntemken, zamanla borçlanmanın meclis bütçesinden kaçırılması projelerine dönüşmüştür. Maliye politikası derslerinde gösterilen bütçe yapma ilkelerine ters bir uygulama olan bu projeler denetimden ve şeffaflıktan uzak yapıdadır. Kamudan bu projelere dair bilgi almak oldukça zor, zira kamu yararı için yapılmış bu projelere dair detaylar ticari sır olduğu gerekçesiyle Sayıştay’a bile verilmemektedir. Bu konuya dair birkaç akademisyen kendi çabalarıyla veri üretmeye çalışmakta. Bunlardan birisi de yukarıda da alıntıladığım Başkent Üniversitesinden Prof. Dr. Uğur Emek’tir (Bu yazıyı yazarken editörlüğünü Prof. Dr. Güray Küçükkocaoğlu ile yaptıkları Teoriden Uygulamaya Türkiye’de Kamu Özel İşbirlikleri adlı yeni çıkan kitabından da sıklıkla yararlanılmıştır). Prof. Dr. Uğur Emek’e göre şehir hastaneleri ile birlikte havalimanı ve otoyollara harcanacak gizli borç 93 milyar doları bulmakta (16). Bu kadar devasa bir borcun bizi ve diğer nesilleri büyük vergi sorunlarıyla muhatap etmesi kaçınılmaz duruyor. Sanırım burada gelecek için şunu diyebiliriz: Bir cisim yaklaşıyor.

REFERANSLAR


  1. http://www.milliyet.com.tr/ekonomi/belediye-yuvacik-anlasmasiyla-80-yil-belimizi-dogrultamayiz-180651
  2. https://kocaeli.bel.tr/tr/main/news/haberler/3/5-milyar-dolarlik-fiyasko/3020
  3. https://m.turkiyegazetesi.com.tr/Genel/a237510.aspx
  4. Emek, U. ve Küçükkocaoğlu Güray (2019). Teoriden Uygulamaya Türkiye’de Kamu Özel İşbirlikleri, Ankara: Siyasal Kitabevi
  5. Emek, U. ve Küçükkocaoğlu Güray (2019). Teoriden Uygulamaya Türkiye’de Kamu Özel İşbirlikleri, Ankara: Siyasal Kitabevi, 64.
  6. http://www.kokpit.aero/ucuncu-havalimani-kot-farki-yeni-yerlesim
  7. https://ppi.worldbank.org/en/snapshots/sector/airports
  8. https://ppi.worldbank.org/en/snapshots/sector/toll-roads
  9. https://ppi.worldbank.org/en/snapshots/sector/electricity
  10. https://ppi.worldbank.org/en/snapshots/sector/ict
  11. https://ppi.worldbank.org/en/snapshots/sector/ports
  12. https://read.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/oecd-reviews-of-health-care-quality-turkey-2013_9789264202054-en#page93
  13. Posnett, J. (1999). Is bigger better? Concentration in the provision of secondary care. Bmj319(7216), 1063-1065.
  14. https://www.dw.com/tr/%C5%9Fehir-hastanelerinde-mali-y%C3%BCk-i%C5%9Fleyi%C5%9F-ve-ula%C5%9F%C4%B1m-soru-i%C5%9Fareti-yarat%C4%B1yor/a-47761136
  15. https://uemek.blogspot.com/2019/02/sehir-hastanelerindeki-tehlikenin.html?spref=tw
  16. https://uemek.blogspot.com/2019/02/sehir-hastanelerindeki-tehlikenin.html#more