Almanların İkinci Dünya Savaşı’na giden süreçte ihtiyaç duydukları en önemli askeri unsurlardan bir tanesi savaş uçakları, diğeri ise tanklardı. Fakat, sadece bununla kalmayıp nükleer teknolojiyle çalışan bir silah üzerinde de araştırma yapıyorlardı. 1938 yılında nükleer fizyonu, yani uranyum atomlarını parçalayarak müthiş bir enerji ve yanma açığa çıkarmayı keşfetmelerinden çok kısa süre sonra, Uranprojekt adı altında nükleer fizyonu bir silaha dönüştürmeye koyuldular. Fakat, bu projede çalışan bilim insanlarının bir kısmı Hitler’in soykırıma varacak politikalarının kurbanı olarak Almanya’yı terk etti ve Amerika’ya yerleşti. Rudolf Ernst Peierls, Maria Goeppert Mayer, Otto Robert Frisch gibi bilim insanları Amerika’ya göç ettikten sonra yanlarında getirdikleri bilgi ve tecrübeleriyle Manhattan Projesi’nde çalışmaya başlayacak ve atom bombasının bulunmasında Amerikalılara yardımcı olacaklardı. Atom bombasının savaşta kullanılmasıyla birlikte dünya güç dengeleri Amerika’nın lehine değişecekti. Bunu takip eden on yıllar boyunca ABD ve Rusya’nın diğer ülkeleri vagon gibi peşlerine dizen birer lokomotif olmasının arkasında işte bu güç yatıyordu. Bu tren belli ki uranyum ile çalışmaktaydı.

Atom bombası İkinci Dünya Savaşı’nı noktalarken, savaşın meydana getirdiği mali darboğazı aşmak için ülkeler arasında ticareti daha özgür yapan Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (İngilizce: GATT) gibi anlaşmalar imzalandı. Bu durum, meşhur Hollanda Doğu Hindistan Şirketi mütevelli heyeti üyesi J.P. Coen’in 1600’lerin başında gözlemlediği “Ticaret olmaksızın savaş yapamayız, savaş olmaksızın da ticaret,” tespitini doğrular nitelikteydi. Ticareti serbest hale getiren bu düzenlemelerle birlikte, sadece ülkelerinde baskıya maruz kalan bilim insanları değil, sektör payını büyütmek isteyen iş insanları da sermayelerini yurtdışına taşır hale geldiler. 1970’lerin serbest ticaret atmosferine geldiğimizde birçok uluslararası şirket, faaliyetlerini ve etkilerini diğer ülkelere ulaştırmıştı. Ancak, çok uluslu büyük şirketlerin neredeyse bazı az gelişmiş ülke ekonomilerine yakın olan ciroları, onlara misafir ülkedeki siyaseti kendi çıkarlarına göre değiştirecek bir güç veriyordu. O günden bugüne gerek siyasetçiler gerek toplum bilimleri çalışan bilim insanları, milli güvenliği tehdit eden şeylerin sadece askeri unsurlar değil, ekonomik unsurlar olabileceğini de tartışmaya başladılar. Bu dönemde Birleşmiş Milletler, dünyanın çeşitli ülkelerinden uzmanların katılımıyla 20 kişilik bir heyet kurdu ve bu heyet bazı çok uluslu firmaların başkanlarını, profesörleri, ticaret sendikalarını ve kanaat önderlerini dinleyerek 1974 yılında Çok Uluslu Şirketlerin Gelişme ve Uluslararası İlişkiler Üzerine Etkisi başlıklı 170 sayfalık kapsamlı bir rapor yayınladı. Yine aynı tarihli bir Foreign Policy makalesinde Joseph Nye, bu büyük şirketlerin dünya siyasetinde oynadıkları önemli rolü, a) doğrudan etkiler, b) kasıtlı olmayan doğrudan etkiler ve c) dolaylı etkiler diye üç başlıkta inceliyordu. Çok uluslu şirketlerin doğrudan etkilerine aynı zamanda “Özel Dış Siyaset” de diyen Nye, şirketlerin bu yönüyle “devletler, devletlerle muhatap olurlar” anlayışını sarstığını savunuyordu. Bu etkilere birer örnek olarak, şirketlerin misafir ülkedeki asker veya siyasetçilere rüşvet dağıtarak özel askeri güç kiralayabileceklerini, siyasi parti kampanyalarını destekleyebileceklerini, lobicilik veya reklam yoluyla o bölgedeki fikri atmosferi etkileyebileceklerini belirtmişti. 1970 yılında ABD’li ITT firmasının, Amerikan Gizli Servisi CIA koordinasyonunda önce Şili Telefon Şirketi’nin %70 hissesini satın alması ve sonra El Mercurio gazetesine para verip Şili hükümetine karşı haberler yaydırarak 1973’te yapılacak darbeye zemin hazırlaması, Nye’ın iddiasını destekleyen ilginç bir vaka olarak önünde duruyordu. Hatta ITT firmasının CIA’ye istihbarat tedarik ettiği açığa çıktıktan sonra bu olayla ilgili ABD senatosunda bir soruşturma kurulu teşkil edilecek ve BM nezdinde özel bir grup olayı inceleyecekti. Ünlü Kanadalı diplomat John Holmes “Washinton’dan değil, asıl Houston ve Pittsburgh ve Hollywood’dan korkmalıyız. Endişemiz, Birleşik Devletler ordusunun Toronto’yu ikinci kez harap etmesi değil. Fakat Toronto’nun, ta Texas’taki bir bilgisayar tarafından ömrünü tamamlamaya programlanmasıdır,” diyerek büyük şirketlerin diğer ülkeleri ister istemez kaygılandırabileceğini ifade etmişti. Günümüzde konuyla ilgili uç örneklere Rusya’nın “silahlı çatışma şirketi” “Wagner Grup”u da ekleyebiliriz. Her ne kadar çoğu zaman şirketlerin etkileri bu düzeye ulaşmasa da gerek diğer ülkelere uygulanan ambargolarda gerekse gündem belirleyici olarak çok uluslu yatırımcı şirketlerin milli güvenliği veya kamu düzenini tehdit edebileceği âşikar. İşte bu nedenle, ABD, Kanada, Avusturalya, Japonya gibi ülkelerin yanında, Avrupa Birliği ülkelerinin çoğu, yabancı doğrudan yatırımların incelenmesi ve hassas sektörlerde yahut belli bir miktarın üzerinde yatırım yapılıyorsa bunlar için ilgili birimlerden izin alınması yolunda kanunlar oluşturdular ve bu kanunlar uzun süredir yabancı yatırımları ürkütmeden yürürlükte durarak o ülkelere sermaye akışını düzenliyor.

Avrupa Birliği’nde Yabancı Yatırımların İzlenmesi

2016 yılında AB’de kurulmuş teknoloji, tıp, finans ve haberleşme alanındaki girişimlerin yabancılar tarafından satın alınmasında adeta bir ilgi patlaması yaşanıyordu. Bunun üzerine, İkinci Dünya Savaşı’nda ellerinden kaçan bilgi ve tecrübenin neye mal olabileceğini bizzat yaşamış olan Almanya ile birlikte Fransa ve İtalya hükümetleri de artan güvenlik endişelerini Birlik nezdinde ele almak için Komisyona çağrı yaptılar. Zira, milli güvenlik ve kamu düzeni üye ülkelerin kendi sorumluluklarıydı ve o güne kadar ülkeler kendi yatırım izleme kanunlarını kullanıyorlardı. Ancak, sınırların olmadığı Birlik ortak pazarında bir üye devletin milli güvenliği ve kamu düzeninin bozulması bütün komşu ülkeleri etkileyebilirdi. Ne var ki, bir üye ülkedeki yatırım izleme kriteri diğer ülkeye gidildiğinde tamamen değişebiliyordu. Hatta üye ülkelerin yarısında ve özellikle Doğu Avrupa ülkelerinde yatırım izleme mekanizması hiç yoktu. İşte bu yüzden, yamalı bohçaya benzeyen farklı farklı uygulamalar arasında bir koordinasyon vazifesi görecek düzenlemeleri yapma görevi Komisyona iletildi. Komisyon ise derhal bir danışma kurulu kurarak onlardan görüş istedi. Bu süreçte konunun paydaşlarıyla, yani sivil toplum örgütleri, akademisyenler, sendikalar, ticaret örgütleri ve tabii ki ülke meclisleri ile istişareler yapılarak taslak metin şekillenmeye başladı. Böyle bir düzenlemede, yatırımların milli güvenliği zaafa uğratmayacak kadar izlenmesini, aynı yatırımların gelmeye devam edeceği kadar serbestlikle dengelemek gerekiyordu. Aynı şekilde AB, ülkelerin kendi kapasitelerinde olan milli güvenlik konusunda buyurgan olmadan bu işi yapmalıydı.

En nihayet, Mart 2019’da AB Bakanlar Konseyi ve AB Parlamentosu tarafından kabul edilen Yabancı Yatırımları İzleme Mekanizması konulu düzenleme Nisan 2019’da yürürlüğe girdi. Ancak, ülkelerin geçiş süreci ve hazırlıklar öngörülerek bu kanunun uygulamaya geçmesi için 11 Ekim 2020 tarihine kadar beklenecekti. Elbette kanun yürürlüğe girdiğinde henüz dünya çapında bir salgının kırılgan ekonomilere diz çöktüreceğinden; ilaç, aşı ve medikal ürün çalışması yapan şirketlerin önemini kritik düzeyde artıracağından hiç kimsenin haberi yoktu. Buna rağmen, 2017’de ilk adımı atan AB ülkeleri, halk sağlığını ilgilendiren bu krizde hassas ve mühim bilgileri taşıyan şirketlerin yabancılar tarafından kapışılmasına karşı nispeten hazırlıklı yakalanmış oldular.

Bu Düzenleme Neler Getirdi?

Öncelikle, AB’nin “doğrudan yabancı yatırım” derken neyi kastettiğini bilmek gerekiyor. Düzenlemede yer alan tanıma göre, yabancı yatırım, “üye devlette ekonomik faaliyet gösteren bir şirket ile üçüncü ülkelerin yatırımcıları yahut kamu teşebbüsleri arasında uzun süreli ve doğrudan bir irtibat kuran yahut bu irtibatı sürdüren yatırımlar” olarak sınıflandırılıyor. Burada göze çarpan şey, doğrudan yabancı yatırım olmak için illa %10 hisse veya minimum miktar diye bir şart koymamış olması. Yani çok az bir hisse de satın alınsa, çok küçük fakat hassas bir işletme de satın alınsa yabancı yatırım kapsamına girebilir. Fakat, portföy yatırımları dediğimiz borsadan hisse alımları vs. gibi işlemler yabancı yatırım olarak değerlendirilmeyecek.

Aynı zamanda “izleme” sözcüğünün taşıdığı mana da çok önemli. Çünkü burada izleme mekanizması sadece “yasaklama” gibi algılanmamalı. İzlemenin içine “değerlendirme, soruşturma, yetkilendirme, şartlandırma veya geriye dönük iptal etme” tedbirleri de dahil. Yani yatırım alacak ülke, riskini azaltıp yatırımı yine de alabilir. Zaten her halükârda, bir yatırımın riskini azaltma tedbiri alsa da almasa da yatırımı kabul etme veya etmeme konusunda son söz yatırımı alacak ülkeye ait. Birliğin yapmaya çalıştığı şey, yatırımların milli güvenlik ve kamu düzenine zarar verebileceğine dair farkındalık yaratmak, ülkelerin dikkatli olmaları için akran baskısı oluşturmak ve bir iş birliği mekanizması tesis etmek. Fakat, bunun önünde AB düzenlemesindeki belki de en büyük zaaflardan biri, sürekli atıf yapılan “milli güvenlik” ve “kamu düzeni” terimlerinin tarifini yapmaması belki de yapamaması olsa gerek.

Hangi yatırımların izlemeye tâbi tutulacağı da yine düzenlemede açıkça belirtiliyor. Bunun için iki tane kriter var. Birincisi, yatırımın yapılacağı sektör. Yatırım eğer yüksek teknoloji, yapay zeka, altyapı, enerji, su, haberleşme, tıp, medya ve seçim sistemleri gibi hassas alanlarda çalışan firmaları ilgilendiriyorsa yatırım izleme mekanizmasına dahil oluyor. İkinci ana faktör de yatırımı yapacak kaynak. Yatırımcı, Birlik dışındaki bir ülkenin kamu teşebbüsüyse, ciddi kamu desteği/teşviki alıyorsa veya o ülkenin devlet politikaları doğrultusunda yatırımlarını belirliyorsa o zaman da yatırım, izleme mekanizmasına konu olacak.

Bu sistemin işlemesi için düzenleme, bütün ülkeleri, öncelikle mevcut yatırım izleme yasalarını bildirmek, yatırımlardan haberdar etmek ve her yıl gerçekleşmiş yatırımlarla ilgili rapor vermekle sorumlu tutuyor. Eğer ülkede yatırım izleme kanunu mevcutsa, bu ülkeler ve komisyon, irtibattan sorumlu birimleri tayin edecekler ve paydaşlar arasında resmi iletişim bu noktalardan yürüyecek. Bir yatırım almaya hazırlanan ülke hem Komisyona bilgi vermek zorunda hem de eğer diğer ülkeler talep ederse onlara bilgi vermek zorunda. Eğer kendisi isterse diğer ülkeler bunu talep etmeden de onların görüşlerine başvurabilir. Şayet AB dışından gelecek yatırım, bir AB programını ilgilendiriyorsa, mesela Horizon 2020 veya Galileo gibi bir programdan fonlanan bir şirket yabancılara satılacaksa, o zaman yatırımı alacak ülke Komisyonun riskli görmesine rağmen yatırıma onay verirse, Komisyona bu kararının gerekçesini yazılı bir şekilde açıklamak zorunda.

Avrupa Birliği’nde şu anda (İngiltere hariç) 15 ülkede yatırım izleme kanunları mevcut. Fakat, bunların uyguladığı kanunlar, sınırlar, şartlar farklı farklı. Örneğin, bir üye devlette sadece savunma sanayisindeki yatırımlar izlemeye alınırken, diğerinde farklı kategorilerdeki yatırımlar da izlemeye dahil olabiliyor veya bir üye devletin yatırım izleme sistemi vaka bazlı çalışırken, diğerinde izlemeler için oran şartı gerekebiliyor yahut yatırımın parasal değeri, devletin belirlediği minimum değerin üzerindeyse otomatikman değerlendirmeye girebiliyor. Komisyon bu noktada da hem mevcut yasaları olan üyelere yasalarını birbirine yaklaştırma hem de izleme mekanizması hiç olmayan İsveç gibi bazı ülkelere de bu mekanizmayı kurma çağrısı yapıyor.

Türkiye’nin Durumu

26 Kasım 2020 tarihinde Türkiye’de sosyal medya ortamı çok da yabancısı olmadığı bir “yabancılara satış” haberiyle çalkalanmaya başladı. Aslında olay, Türkiye’yi ziyaret eden Katar Emiri’nin bir dizi yatırımı beraberinde getirmesinden ibaretti. İstinye Park hisselerinin devri, Haliç Altın Boynuz Projesi ile ilgili Ortak Yatırım Mütabakatı ve Ortadoğu Antalya Liman İşletmelerinin Hisse Devri gibi yatırım anlaşmalarının yanında, Katar Yatırım Otoritesi de Borsa İstanbul hisselerinin %10’unu satın almıştı. Bu oran, AB’nin Yabancı Yatırımların İzlenmesi regülasyonundan farklı olarak, Türkiye’de mevcut Yabancı Yatırımlar Kanunu’nda belirtilen %10 sınırına uyuyordu. Bununla birlikte, satışı yapılan limanlar ve borsa aslında AB’nin düzenlemesinde milli güvenlik ve kamu düzenini bozabilme riski olan yatırım kategorilerine giriyordu. Fakat, bu doğrudan yabancı yatırımı Türkiye’de son haftalarda siyasetin en tepesinde kopan tartışmaya taşıyan etmen, yatırım yapılan sektörün yanında yatırımın geldiği kaynak ülkeydi. Haber siteleri Katarlı yatırımcıların son yıllarda Türkiye’de neleri satın aldıklarını listeleyen haberleri paylaşmaya başladılar. Bu yatırımlardan biri, dolaylı şekilde Katarlıların kontrolüne geçen BMC ve bu yolla Tank Palet fabrikasında üretim yapma hakkı çok hassas olan savunma sanayisini ilgilendiriyordu. Danimarka’da olsa, cephane (savunma) sanayisindeki firmalara yabancıların yapacağı yatırımlar, milli güvenlik ve kamu düzeni vurgulanarak Adalet Bakanlığı’nın inceleme ve iznine tabi tutulurdu. Ancak, Türkiye’de aynı sektördeki yatırımlar, hiçbir değerlendirme sürecinden geçmeden, AB veya NATO üyeliği gibi stratejik devlet bağlarımızın olmadığı, nereden fonlandığı belli olmayan, demokratik standartlardan uzak, sis perdesi arkasındaki diğer ülkelere serbestti. Hatta hükümet, yatırımların kendisini değil de muhalefet partisinin yatırımları eleştirmesini bir milli güvenlik meselesi olarak sunacaktı.

Sonuç

Yukarıda değindiklerimizden de çok rahat şekilde anlaşılacağı gibi Türkiye’de yabancı yatırımların milli güvenlik veçhesinden izlenmesi veya denetlenmesi gibi bir sistem zaten mevcut değil. Diğer ülkelerin yatırımcıları Türkiye’ye gelerek, devlet firması olup olmadıklarına bakılmadan ya da kendi devletlerinin politikalarını kolaylaştırıcı hedefleri takip edip etmedikleri sorgulanmaksızın; burada altyapı, su, haberleşme, ulaşım, enerji, yüksek teknoloji, medya ve seçim sistemleri gibi hassas sektörlerde milli güvenliğimiz yahut kamu düzenimiz açısından riskli yatırımlar yapabiliyorlar. En azından AB’nin Yatırım İzleme mekanizmasını Türkiye’ye adapte etmek bu riskleri kontrol etmek için bir başlangıç olabilir. “En azından,” diyorum çünkü mevzu bahis milli güvenlik ve kamu düzeni olunca aslında sadece standart uygulamaları takip etmek yeterli değil. Bunun bir adım ötesinde bizim ek olarak ne yapabileceğimizi düşünerek hasımların önüne geçmek de gerekiyor. Örneğin, savunma sanayisinde halihazırda Türkiye’de üretim yapan şirketlerin fabrikalarını yurtdışına taşıması yahut bir ürününü başka ülkede ürettirmesi ile Türkiye’deki firmayı yabancılara satmak arasında güvenlik riski olarak çok büyük fark olmayacaktır. Velhasıl, Türkiye gibi AB üyeliğine aday ve gümrük birliğine dahil bir ülke. Stratejik konumunu da hesaba katarsak derin sularda yüzmek zorunda olan bir ülke. Büyük dalgalarda boğulma tehlikesi yaşamamak için tedbirlerini şimdiden almalı ve milli güvenliğin sadece askeri unsurlara değil ekonomik unsurlara da dayandığını fark etmeli.

Fotoğraf: Scott Webb