Tarih tekerrür eder mi bilmiyorum ama dokuz yıl kadar önce Türk siyasi tarihi günümüzde yaşadığımız tartışmaya benzer bir durum yaşamıştı. 2014 yılı Cumhurbaşkanlığı seçiminde Recep Tayyip Erdoğan 14-28 Ağustos tarihleri arasında aynı anda Cumhurbaşkanı, Başbakan ve parti genel başkanı sıfatlarını taşımıştı. O dönemde bu konuda kısa bir makale yayımlamıştım. Türkiye, 3 Mart Cuma günü Millet İttifakı bileşenlerinin son toplantısından sonra inanılmaz bir siyasi trafik yaşadı. Önce mutabakat sağlandı, imzalar atıldı sonra İyi Parti ve Sayın Meral Akşener İttifaktan/masadan ayrıldığını açıkladı. Tam ipler kopuyor denirken ara bir formül bulundu ve 6 Mart Pazartesi günü altı partinin imzaladığı GÜÇLENDİRİLMİŞ PARLAMENTER SİSTEME GEÇİŞ SÜRECİNİN YOL HARİTASI başlıklı metnin 12. maddesine göre “İstanbul ve Ankara Büyükşehir Başkanları Sayın Cumhurbaşkanının uygun gördüğü zamanda ve tanımlanmış görevlerle Cumhurbaşkanı Yardımcısı olarak atanacaklardır” şeklindeki hüküm, İyi Partiyi ve Sayın Akşener’i mutabakat açısından ikna ederken yeni bir tartışmanın fitili ateşlenmiş oldu: Belediye başkanıyken Cumhurbaşkanı Yardımcısı olarak atanmak mümkün mü?
Dayanaklarını aşağıda anlatacağım fikrimi peşinen ifade edeyim: İstanbul ve Ankara Belediye Başkanlarını Cumhurbaşkanı Yardımcısı (CY) olarak atama düşüncesi siyaseten rasyonel bir pragmatizm barındırır, anayasal olarak mümkündür, yasal olarak herhangi bir yasak yoktur, fakat çelişkilerle doludur ve uygulanması oldukça zordur. Meselenin hukuki kısmından önce siyasi yönü hakkındaki fikrimi kısaca açıklıyım.
İstanbul ve Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlarının CY olarak atanmalarının vaat edilmiş olması ile hem İyi Partinin ve Sayın Akşener’in çekincelerini ortadan kaldırmak ve masaya geri dönmelerini sağlamak, hem Sayın Ekrem İmamoğlu ve Mansur Yavaş’ın toplumsal karşılığını mevcut siyasi rüzgarın içine dahil ederek Sayın Kemal Kılıçdaroğlu’nun kazanma şansını arttırmak, hem ait oldukları sosyal demokrat, Atatürkçü, muhafazakar ve milliyetçi cenahın desteğini Millet İttifakının oy oranına eklemlemek hem de kişisel olarak Sayın Kılıçdaroğlu’na oy vermekten çekinen ama çeşitli gerekçelerle iktidara oy vermek istemeyen seçmenin Kılıçdaroğlu’na oy vermek için bir gerekçesi olması amaçlanmıştır. Neticede Millet İttifakını destekleyen seçmenin karşısında artık sadece bir aday değil bir mutabık siyasal ekip bulunmaktadır ve ekibin mensuplarının çokluğu/renkleri/çeşitliliği seçmen açısından aidiyet alternatifi olarak pozitif anlamda karşılık bulacaktır.
Belediye başkanlarının CY olarak atanmalarının hukuki boyutuna gelecek olursak Anayasadan başlamamız gerekir. Nitekim bu satırları yazdığım saatlerde konu çok yeni olmasına rağmen çeşitli platformlarda anayasaya aykırılık iddiaları ortaya atıldı. Anayasaların yaşayan ve dinamik metinler olması gerekliliği kabul görse de kanunlarla karşılaştırıldığında kanunlar kadar hızlı değiş(e)meyen norm olmaları da bir gerçektir. Yani, yeni anayasa veya mevcut anayasada değişiklik yapmak siyaseten zor bir süreçtir. Dolayısıyla anayasada yapılan değişiklikler bazen mevcut kanunları anayasaya aykırı hale getirebilmekte veya anayasa hükmüne kanunlarda hiç yer verilmemesine sebep olabilmektedir. 2017 yılında yapılan anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine (CHS) geçildi ve Cumhurbaşkanlığı Yardımcılığı (CY) makamı ihdas edildi. Mevcut tartışmaya dayanak oluşturabilecek 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu 2005; 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ise 2004 tarihlidir. Adı geçen kanunlar anayasa değişikliğinden eski tarihli olsalar da asıl olan öncelikle anayasadır.
Birincisi, 1982 Anayasasının 106/1 maddesine göre “Cumhurbaşkanı, seçildikten sonra bir veya daha fazla Cumhurbaşkanı yardımcısı atayabilir.” Yani CB istediği kadar CY atayabilir ve sayısal anlamda bir sınırı yoktur. Aynı maddenin dördüncü fıkrasına göre “Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, milletvekili seçilme yeterliliğine sahip olanlar arasından Cumhurbaşkanı tarafından atanır ve görevden alınır. Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, …. Türkiye Büyük Millet Meclisi önünde andiçerler. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Cumhurbaşkanı yardımcısı veya bakan olarak atanırlarsa üyelikleri sona erer.” Açıkça görüldüğü üzere bir kişi milletvekili seçilme yeterliliğine sahipse CB uygun gördüğü taktirde CY olarak atanabilir. Ancak CY olarak atanan kişi milletvekili ise milletvekilliği düşer. Yani anayasa milletvekilliği ile CY’liği veya bakanlığın aynı kişide toplanmasını yasaklamıştır. Belediye başkanlığı ve CY birlikteliği ile ilgili bir yasak bulunmamaktadır.
İkincisi, Anayasanın 123. maddesine göre “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.” CB ve CY merkezden yönetim biriminin başkent örgütünde yer alırken, belediye ise coğrafi/yer bakımından yerinden yönetim birimidir. Bir belediye başkanının CY olarak atanması belediyenin kamu tüzel kişiliğini sona erdirmez! Nitekim kamu tüzel kişiliği kanunla veya CB Kararnamesi ile kurulur veya kaldırılır. Diğer yandan belediye başkanı olan bir kişinin CY olarak atanması devlet tüzel kişiliğini zaten sona erdiremez. Dolayısıyla olası böyle bir atama hem merkezden yönetim hem de yerinden yönetim birimlerinin tüzel kişiliklerini sona erdirmez ve idarenin kuruluş ve görevleri bakımından anayasa aykırılığı yoktur. Ayrıca bir kişinin aynı anda merkezden yönetim ve yerinden yönetim biriminin mensubu olmasına verilebilecek örnek Valilerdir. Anayasada mahalli idareler arasında sayılan İl Özel İdarelerinin başı ve temsilcisi merkezden yönetimin taşra teşkilatında görevli CB tarafından atanmış istisnai memuriyete sahip Valilerdir. Vali hem merkezden yönetimin hem de yerinden yönetimin bir unsurudur. Aradaki fark başında bulunduğu birimdeki görev ve yetkileridir.
Üçüncüsü, Anayasanın 127/2 maddesine göre “Mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.” Yerinden yönetim ilkesini Anayasanın 2. maddesinde yer alan “demokratik devlet ilkesi” ve 127/1 maddesindeki “Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.” ile birlikte düşündüğümüzde atanmış CY’nin belediye başkanı olamayacağı yorumu ortaya çıkabilir. Ancak tartışmada adı geçen belediye başkanları sadece ATANMIŞLIK sıfatları ile belediye başkanı olmamaktadır. Aksine mevcut başkanlar zaten 2019 yılı mahalli seçimlerinde seçmenler tarafından SEÇİLMİŞ belediye başkanlarıdır. Yani SEÇİLMİŞLİK sıfatlarını CY olarak atandıklarında kaybetmezler. Seçilmiş belediye başkanı iken atanmış CY olabilirler. İki sıfat birbirlerinin ikamesi değildir.
Dördüncüsü, Anayasanın 127/5 maddesine göre “Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde… kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahiptir.” Bir belediye başkanının merkezi idarede yer alan CY olarak atanması durumunda vesayet makamı ile vesayet altındaki makam aynı kişi olacaktır. İlk bakışta lafız üzerinden teorik olarak bu görüş doğru görünüyor olsa da mahalli idareler üzerindeki idari vesayet kanunlar üzerinden incelendiğinde durumun böyle olmadığı anlaşılacaktır. Şöyle ki; belediyeler üzerindeki idari vesayet yetkisi Valilere ve İçişleri Bakanına ait bir yetkidir (makalenin kapsamı ve sınırı bakımından örneklendirmiyorum). Hatta 5393 sayılı Belediye Kanununda, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununda “cumhurbaşkanı yardımcısı” kelimeleri dahi bulunmaz! Dolayısıyla belediye başkanlığı ile CY’nin aynı kişide olması Anayasadaki idari vesayet yetkisi bakımından Anayasaya aykırı değildir.
Çelişkiler Nelerdir?
Belediye başkanı olan bir kişinin CY olarak atanması durumu anayasal ve yasal bir yasak olmamasına rağmen birçok çelişki barındırmaktadır. Makalemin hacminin izin verdiği ölçüde ikna edici olacak kadar çelişkileri Anayasa ve kanun numara/maddesine atıf yapmadan hızlıca sıralayalım:
- Öncelikle belediye başkanlarının yasama dokunulmazlığı yokken CY, milletvekilleri gibi yasama dokunulmazlığına sahip olmaktadır. Olası yargılanma durumunda dokunulmazlığın olup olmaması çelişkili bir durum ortaya çıkaracaktır.
- CY, CB ve bakanlar gibi görevleriyle ilgili bir suçtan dolayı Anayasa Mahkemesinde yargılanırken, belediye başkanları görev veya herhangi bir suçtan dolayı Anayasa Mahkemesinde yargılanmazlar.
- CY, CB’na vekalet eder ve CB’na ait yetkileri kullanır. CB yetkileri içinde Valileri atamak yer almaktadır. Valiler belediyeler üzerinde vesayet yetkisine sahiptir. Dolaylı olarak CY olarak atanan belediye başkanı kendisini denetleyecek valiyi atayabilecek veya görevden alabilecektir ve çok ilginç bir durum ortaya çıkacaktır.
- CB’nın katılmadığı Milli Güvenlik Kurulu (MGK) toplantılarına CY başkanlık eder ve aynı zamanda CY, MGK üyesidir. Ancak belediye başkanları hem MGK üyesi değildir hem de MGK toplantılarına davet edilmedikleri sürece katılamazlar.
- MGK gündemi CY ve Genelkurmay Başkanının önerisi dikkate alınarak CB tarafından hazırlanır. Belediye başkanının MGK gündemi ile ilgili hiçbir yetkisi yoktur.
- CY ve bakanlar CB’na karşı sorumludur ve CB’na hesap verirler. Seçilmiş belediye başkanlarının siyasi sorumluluğu halka karşıdır.
- CY hakkında TBMM’nde meclis soruşturması açılabilirken belediye başkanları hakkında Meclis Soruşturması açılamaz!
- Milletvekilleri CY’na 15 gün içinde cevaplanmak üzere yazılı soru sorabilirlerken belediye başkanları yazılı soru önergelerinin muhatabı değildir.
Sonuç olarak belediye başkanı olan bir kişinin Cumhurbaşkanı tarafından Cumhurbaşkanı Yardımcısı olarak atanması açıkça anayasada yasaklanmamasına ve yasal bir engel olmamasına rağmen sonucu öngörülemeyen çelişkili durumlar ortaya çıkacaktır ve doğru değildir! Nitekim 6 Mart günü ilan edilen “yol haritasının” son maddesindeki “İstanbul ve Ankara Büyükşehir Başkanları Sayın Cumhurbaşkanının uygun gördüğü zamanda ve tanımlanmış görevlerle Cumhurbaşkanı Yardımcısı olarak atanacaklardır” ifadesinde yer alan “uygun görülen zaman” muhtemelen 2024 yılında yapılacak mahalli idareler seçimlerinden -şayet mevcut başkanlar tekrar aday olmayacaklarsa- hemen öncesini; tekrar aday olacaklarsa belirsiz bir tarihi işaret etmektedir. Doğru ve uygulanabilir olan Cumhurbaşkanı Yardımcısı olarak atanan kişinin belediye başkanı olmamasıdır.